Luigi Ferrajoli: Perchè una Costituzione della Terra?

 

 

  1. L’umanità di fronte a un bivio: se affrontare o subire le emergenze globali. Cosa insegna la pandemia del covid-19 – Esistono momenti che sono dei crocevia della storia, nei quali l’umanità si trova di fronte a un bivio: l’involuzione o il progresso, la barbarie o la civiltà, la catastrofe o la rifondazione. Furono tali, nell’età moderna, le rivoluzioni settecentesche e ottocentesche che posero fine all’assolutismo regio e dettero vita allo stato di diritto. E’ stato un nuovo crocevia della storia la liberazione dal nazifascismo e il quinquennio costituente da cui sono nate le odierne costituzioni rigide e i “mai più” da esse pronunciati agli orrori delle guerre e dei totalitarismi. E’ di nuovo un bivio, forse il più drammatico e decisivo della sua storia, quello di fronte al quale si trova oggi l’umanità: subire e soccombere alle molteplici minacce ed emergenze globali, oppure opporre ad esse la ragione giuridica e politica attraverso la costruzione di idonee garanzie costituzionali in grado di fronteggiarle.

Una di queste emergenze, la pandemia del covid-19, è esplosa in maniera terribile lo scorso anno e sta forse provocando un risveglio della ragione. Non è l’emergenza oggettivamente più grave: si pensi solo al riscaldamento climatico, destinato, se non verrà fatto nulla per arrestarlo, a rendere il pianeta inabitabile, oppure alla minaccia nucleare, che in un mondo popolato di migliaia di testate atomiche, in grado distruggere più volte l’umanità, pesa anch’essa sul nostro futuro. Non è neppure la più grave emergenza sanitaria. Ogni anno, da molti decenni, muoiono circa otto milioni di persone per malattie non curate benché curabili e altrettante per l’assenza di acqua potabile e di alimentazione di base.

Ciò che ha fatto della pandemia un’emergenza globale, vissuta in maniera più drammatica di qualunque altra, sono quattro suoi caratteri specifici. Il primo è il fatto che essa ha colpito tutto il mondo, inclusi i paesi ricchi, paralizzando l’economia e sconvolgendo la vita quotidiana dell’intera umanità. Il secondo è la sua spettacolare visibilità: a causa del suo terribile bilancio quotidiano di contagiati e di morti in tutto il mondo, essa rende assai più evidente e intollerabile di qualunque altra emergenza la mancanza di adeguate istituzioni sovranazionali di garanzia, che pure avrebbero dovuto essere introdotte in attuazione del diritto alla salute stabilito in tante carte internazionali dei diritti umani. Il terzo carattere specifico, che fa di questa pandemia un campanello d’allarme che segnala tutte le altre emergenze globali, consiste nel fatto che essa si è rivelata un effetto collaterale delle tante catastrofi ecologiche – delle deforestazioni, dell’inquinamento dell’aria, del riscaldamento climatico, delle coltivazioni e degli allevamenti intensivi – ed ha perciò svelato i nessi che legano la salute delle persone alla salute del pianeta. Infine, il quarto aspetto globale dell’emergenza covid-19 è l’altissimo grado di integrazione e di interdipendenza da essa rivelato: il contagio in paesi pur lontanissimi non può essere a nessuno indifferente data la sua capacità di diffondersi rapidamente in tutto il mondo.

Colpendo tutto il genere umano senza distinzioni di nazionalità e di ricchezze, mettendo in ginocchio l’economia, alterando la vita di tutti i popoli della Terra e mostrando l’interazione tra emergenza sanitaria ed emergenza ecologica e l’interdipendenza planetaria tra tutti gli esseri umani, questa pandemia sta forse generando la consapevolezza della nostra comune fragilità e del nostro comune destino.

Essa costringe perciò a ripensare la politica e l’economia e a riflettere sul nostro passato e sul nostro futuro. Anzitutto sul nostro passato. Questa tragedia ha fatto registrare il fallimento delle politiche liberiste. Ha portato alla luce la miopia delle politiche dei governi, che hanno tagliato – in Italia, come in molti altri paesi – la spesa per la salute pubblica, chiudendo ospedali, sopprimendo posti letto e riducendo il personale sanitario al fine di  ridurre le imposte e di avvantaggiare la sanità privata. Ha inoltre colto tutti i governi impreparati, svelandone la totale imprevidenza. Benché il pericolo di una pandemia fosse stato previsto fin dal settembre 2019 da un rapporto della Banca Mondiale, nulla è stato fatto per fronteggiarlo. In vista delle guerre si fanno esercitazioni militari, si costruiscono bunker, si mettono in atto simulazioni di attacchi e tecniche di difesa, si accumulano armi, carri armati e missili nucleari. Contro il pericolo annunciato di una pandemia non è stato fatto assolutamente nulla. Il covid-19 ci ha fatto scoprire l’incredibile mancanza delle misure più elementari per fronteggiarlo: dalla scarsità dei reparti di terapia intensiva a quella di respiratori, tamponi e mascherine, fino all’assurda insufficienza di medici e infermieri e all’assenza di un’adeguata organizzazione per l’assistenza domiciliare. L’insensatezza della politica si è rivelata nella maniera più drammatica nei paesi che difettano di una sanità pubblica, a cominciare dagli Stati Uniti. La più grande potenza del mondo ha continuato a produrre armi sempre più micidiali contro nemici inesistenti, ma si è trovata sprovvista di respiratori e tamponi e ha così provocato la morte di centinaia di migliaia di suoi cittadini, molti di più di tutti i suoi caduti nella seconda guerra mondiale.

Di qui la necessità, soprattutto, di una riflessione sul nostro futuro. Sono due gli insegnamenti che si possono trarre dalla pandemia, l’uno relativo al carattere pubblico, l’altro relativo al carattere globale delle garanzie in grado di prevenirla e fronteggiarla.

Il primo insegnamento consiste nel riconoscimento del valore vitale della sanità pubblica. Con il suo carico quotidiano di morti e di contagiati, la pandemia ha mostrato il valore inestimabile della sanità pubblica e del suo carattere universalistico e gratuito, in attuazione del diritto costituzionale alla salute, e la superiorità dei sistemi politici che ne sono dotati rispetto a quelli nei quali la salute e la vita sono affidate alle assicurazioni e alla sanità privata. Ha sollecitato e promosso il potenziamento dei sistemi sanitari, la moltiplicazione dei posti letto e dei reparti di terapia intensiva, l’aumento del numero dei medici e degli infermieri e la produzione di idonee attrezzature sanitarie. Ha infine mostrato l’irrazionalità – e, a mio parere, l’incostituzionalità, per contrasto con il principio di uguaglianza – dell’esistenza, in Italia, di 20 sistemi sanitari differenti quante sono le Regioni. Solo la sanità pubblica può infatti garantire l’uguaglianza nella garanzia del diritto alla salute. Solo la gestione pubblica è in grado, in caso di pandemia, di limitare razionalmente i danni provenienti dalle leggi del mercato, che costringono le imprese a una corsa folle alla riapertura per non essere espulse dalle imprese più zelanti, imponendo una generale sospensione delle attività, tanto più breve e sicura quanto più uniforme e generalizzata, senza possibilità per nessuno di soccombere o di sopraffare gli altri. Solo la sfera pubblica può produrre le attrezzature necessarie a fronteggiare le epidemie, al di là delle convenienze economiche del momento, e destinare fondi adeguati per lo sviluppo e la promozione della ricerca medica in tema di terapie e di vaccini, nonché per l’organizzazione della loro distribuzione gratuita a tutti quali beni fondamentali.

Più in generale, la pandemia del covid-19 ha mostrato la necessità di riabilitare il ruolo della sfera pubblica nel governo dell’economia. Essa ha reso evidente il valore insostituibile e vitale dello Stato, dal quale tutti, e più di tutti i liberisti antistatalisti, pretendono letteralmente tutto: cure gratuite e fiumi di denaro alle aziende in difficoltà, salvataggio delle vite umane e salvataggio delle imprese, limitazione dei contagi e ripresa economica. Ha mostrato l’insensatezza dell’idea che solo il mercato sia abilitato a stabilire, sulla base unicamente delle prospettive di maggiori profitti, in quali settori produttivi investire, senza curarsi dei danni all’ambiente, ai pubblici interessi e ai diritti fondamentali di tutti. Ha perciò riabilitato l’idea stessa della politica economica, quale politica al tempo stesso industriale, sociale e fiscale, diretta a regolare – favorendo o scoraggiando con lo strumento fiscale e, se necessario, imponendo o vietando – che cosa e come produrre e consumare a tutela degli interessi generali, della salvaguardia dell’ambiente, della qualità del lavoro e dei diritti fondamentali, a cominciare dalla salute. Ha insomma fatto scoprire il ruolo della politica quale capacità di orientare lo sviluppo economico, disincentivando le produzioni dannose ai beni comuni e ai diritti di tutti e promuovendo investimenti, anche direttamente pubblici, nella ricerca, nella sanità, nella scuola, nella tutela del patrimonio artistico e naturale e nelle sole produzioni ecologicamente sostenibili.

C’è poi un secondo, non meno importante insegnamento. Esso proviene dal carattere globale della pandemia che richiede, come risposta razionale, una gestione, di carattere a sua volta globale, ad opera un’istituzione globale di garanzia. Abbiamo infatti sperimentato e capito che basta che in qualche paese o regione vengano adottate misure inadeguate o intempestive perché si riaprano, con gli spostamenti, i pericoli di contagio e si moltiplichino le infezioni e i decessi in tutti gli altri paesi. Il nostro ordinamento internazionale dispone già di un’Organizzazione Mondiale della Sanità. Ma questa istituzione non è neppure lontanamente all’altezza delle funzioni di garanzia affidatele, a causa degli scarsissimi mezzi – 4 miliardi e 800 milioni ogni 2 anni, in gran parte provenienti da privati – e della mancanza di effettivi poteri. Basti pensare che non è stata neppure in grado di portare nei paesi poveri del mondo i farmaci salva-vita – in origine poco più di 200, oggi 460 – che 40 anni fa essa stessa stabilì che dovessero essere universalmente accessibili e la cui mancanza provoca ogni anno milioni di morti. Per di più ha dato prova, in questa occasione, di una clamorosa inefficienza. Occorrerebbe perciò riformarla e rafforzarla, quanto ai finanziamenti e quanto ai poteri, per porla in grado in primo luogo di prevenire le epidemie e di bloccarne sul nascere il contagio; in secondo luogo, di rispondere alle emergenze sulla base di un principio di sussidiarietà che assegni ai livelli normativi superiori l’adozione di uniformi principi guida e a quelli inferiori il loro adattamento alle diverse situazioni territoriali; in terzo luogo di portare i necessari soccorsi medici ai paesi più poveri e più sforniti di servizi sanitari. Se ci fosse stata una simile gestione unitaria e tempestiva multi-livello della pandemia, coordinata da una vera istituzione globale di garanzia, oggi non piangeremmo milioni di morti.

Invece ciascuno Stato ha adottato contro il virus, in tempi diversi, misure diverse ed eterogenee da regione a regione, talora del tutto insufficienti perché condizionate dal timore di danneggiare l’economia e, in tutti i casi, fonti di incertezze e conflitti tra i diversi livelli decisionali. Perfino in Europa i 27 paesi membri si sono mossi in ordine sparso, adottando ciascuno strategie differenti, benché una gestione comune delle epidemie sia addirittura imposta dai suoi Trattati costituenti. L’articolo 168 del Trattato sul funzionamento dell’Unione, dopo aver dichiarato che “l’Unione è garante di un livello elevato di protezione della salute umana”, afferma che “gli Stati membri coordinano tra loro, in collegamento con la Commissione, le rispettive politiche” e che “il Parlamento europeo e il Consiglio possono anche adottare misure per proteggere la salute umana, in particolare per lottare contro i grandi flagelli che si propagano oltre frontiera”. Inoltre l’articolo 222, intitolato “clausole di solidarietà”, stabilisce che “l’Unione e gli Stati membri agiscono congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia vittima di una calamità naturale”. E’ invece accaduto che l’Unione Europea – la cui Commissione ha tra i suoi componenti un commissario per la salute, un altro per la coesione e perfino un commissario per la gestione delle crisi – ha rinunciato a prendere in mano il governo dell’epidemia con direttive sanitarie omogenee per tutti gli Stati membri. Fortunatamente l’Unione ha poi preso in mano la valutazione, l’acquisto e la distribuzione dei vaccini. Ma il carattere planetario delle pandemie, che non conoscono confini e colpiscono tutti, richiederebbe, fin dalla loro prevenzione, una risposta comune, e suggerisce perciò la trasformazione dell’Organizzazione mondiale della sanità in una vera istituzione globale di garanzia, dotata dei poteri e dei mezzi necessari per affrontare i contagi con misure omogenee, razionali e adeguate.

 

 

 

  1. Il progetto di una Costituzione della Terra. Le catastrofi globali come effetti di crimini di sistema consistenti in violazioni sistematiche di diritti umani e di beni comuni – Ma la lezione impartita da questa pandemia non si limita all’emergenza covid-19. Essa ha rivelato la tragedia dei milioni di persone che sono morte e continuano a morire per la mancanza di altri tipi di vaccini e di altri farmaci salva-vita: vittime del mercato, più che delle malattie, giacché i farmaci in grado di salvarli non sono disponibili nei loro paesi poveri, o perché sono brevettati e perciò troppo costosi, oppure perché non sono più prodotti per mancanza di domanda, dato che riguardano malattie debellate e scomparse nei paesi ricchi. Non solo. Questa lezione va ben al di là della questione sanitaria. La pandemia si è rivelata un effetto degli allevamenti intensivi e delle altre aggressioni all’ambiente, le quali a loro volta hanno causato la crescita delle disuguaglianze e delle migrazioni di massa. Dalla consapevolezza della gravità di tutte queste emergenze e dei loro nessi di causa ed effetto può quindi seguire la presa di coscienza che esse possono essere fronteggiate, e prima ancora prevenute, solo se si produrrà un salto di civiltà nel diritto, nella politica e nell’economia, cioè l’allargamento, a livello planetario, del paradigma del costituzionalismo rigido quale è stato adottato dalle odierne democrazie costituzionali all’indomani della liberazione dai nazifascismi.

E’ precisamente questa la proposta che abbiamo avanzato con il nostro progetto di una Costituzione della Terra nell’assemblea svoltasi a Roma, nella Biblioteca Vallicelliana, lo scorso 21 febbraio 2020. Perché mai una Costituzione del mondo? Perché ci sono emergenze e catastrofi globali, come la pandemia tuttora in atto, che non fanno parte dell’agenda politica dei governi nazionali, anche se dalla loro soluzione dipende la sopravvivenza dell’umanità: il riscaldamento climatico e gli inquinamenti globali dei mari e dell’aria, di cui soffrono soprattutto le popolazioni dei paesi poveri benché siano prodotti dallo sviluppo insostenibile dei paesi ricchi; le guerre e i pericoli di catastrofi e conflitti nucleari determinati dalle migliaia di testate atomiche tuttora presenti sul pianeta; la crescita delle disuguaglianze e della povertà e la morte ogni anno di milioni di persone per mancanza di alimentazione di base e di farmaci salva-vita; la produzione e la diffusione di armi che ogni anno provocano guerre e centinaia di migliaia di omicidi; il dramma, infine, di masse crescenti di migranti che fuggono da queste tragedie per poi incontrare, quando non perdono la vita nelle loro terribili odissee, l’oppressione razzista dovuta alle loro personali identità differenti.

Queste catastrofi non sono calamità naturali. Certamente non sono configurabili come crimini in senso penalistico. Al pari delle loro vittime, identificabili con popoli interi e talora con l’intera umanità, anche i loro autori non sono identificabili con singole persone, bensì con i meccanismi del sistema economico e politico. Inoltre, non diversamente dai loro effetti catastrofici di massa, non identificabili in singoli e determinati eventi dannosi, neppure le azioni che le hanno provocate, anch’esse di massa, sono di solito comportamenti singolari e determinati, siccome tali prefigurabili come delitti, consistendo in insiemi complessi di attività politiche ed economiche messe in atto da una pluralità indeterminata e non determinabile di soggetti. Si tratta, in breve, di aggressioni ai diritti delle persone che il diritto penale non può fronteggiare, dato che difettano di tutti i requisiti imposti dai suoi principi garantisti: dal principio di stretta legalità e determinatezza dei fatti punibili al nesso di causalità tra azioni individuali e cataclismi ambientali e sociali, fino al principio della responsabilità personale in materia penale.

E tuttavia queste tragedie non sono fenomeni naturali. Non lo sono i milioni di morti per fame, per sete e per malattie non curate, dovuti alle politiche di rapina dei paesi ricchi e alla totale omissione di soccorso. Non lo sono neppure i cataclismi e le devastazioni ambientali provocate dall’odierno sviluppo industriale ecologicamente devastante. Tanto meno lo sono le politiche di chiusura e respingimento di cui sono vittime ogni anno migliaia di migranti. E neppure sono, queste catastrofi, delle semplici ingiustizie. Esse sono bensì violazioni massicce dei diritti fondamentali stipulati nelle tante carte costituzionali, sia nazionali che sovranazionali.

Dobbiamo allora domandarci se sia ammissibile che la criminologia, la scienza giuridica, la scienza politica e il dibattito pubblico si disinteressino di simili atrocità, niente affatto naturali e neppure inevitabili, ma provocate dall’odierno anarco-capitalismo globale. Dobbiamo domandarci se il dibattito scientifico e politico possa ignorare simili aggressioni ai diritti e ai beni fondamentali, che per un verso sono in contrasto con tutte le nostre carte costituzionali e internazionali e, per altro verso, sono in grado, se non fronteggiate dal diritto e dalla politica con la creazione di idonee garanzie, di produrre danni incomparabilmente maggiori dell’insieme di tutti i delitti perseguiti dal diritto penale, di vanificare tutte le nostre conquiste di civiltà e di mettere in pericolo, in tempi non lunghi, il futuro dell’umanità.

Io credo che una risposta razionale a questa domanda richieda un aggiornamento e una rifondazione delle categorie con le quali leggiamo e interpretiamo la realtà. Si pongono, in proposito, due questioni di fondo: la prima investe la nozione di “crimine” e il ruolo scientifico ed esplicativo della criminologia e in generale della scienza giuridica; la seconda riguarda la risposta istituzionale in grado di far fronte a tali catastrofi.

La criminologia tradizionale e il dibattito pubblico sono sempre stati totalmente subalterni al diritto penale, avendo concepito, denominato e stigmatizzato come “crimini” soltanto i comportamenti devianti previsti dal diritto penale come reati. In questo modo sia le scienze giuridiche e sociali che il dibattito politico hanno svolto e continuano a svolgere un duplice ruolo di legittimazione ideologica: la squalificazione come ingiusti e moralmente riprovevoli dei soli fatti previsti come reati dai nostri sistemi penali e la legittimazione come giusti, o quanto meno come permessi e non ingiusti, di tutti i fatti non configurati come reati. Si è così prodotto, soprattutto in questi ultimi anni, un singolare appiattimento, nel dibattito pubblico e nel senso comune, del giudizio giuridico, oltre che politico e morale, sui soli parametri del diritto penale, diventati ormai la principale chiave di lettura delle colpe e delle responsabilità della politica. Solo i fatti previsti e giudicati come delitti, cioè come crimini in senso penalistico, suscitano indignazione e stigmatizzazione morale e politica. Tutto ciò che non è vietato come reato è invece ritenuto permesso. Fenomeni anti-giuridici come quelli qui ricordati, incomparabilmente più catastrofici di tutti i delitti, proprio perché non fronteggiati dal diritto penale, risultano, di fatto, tollerati con rassegnazione o peggio con indifferenza.

L’emancipazione e l’autonomia scientifica della criminologia e della scienza giuridica e, più ancora, l’autonomia politica del dibattito pubblico richiedono al contrario che la previsione di un fatto come reato non sia considerata una condizione necessaria della sua qualificazione come “crimine”, ovviamente in senso non penalistico. Una criminologia scientifica non subalterna alle contingenti scelte legislative di politica penale deve infatti concepire come crimini, oltre ai delitti più gravi previsti e puniti dal diritto penale, anche quelle attività politiche, economiche e sociali le quali, benché non riconducibili alla responsabilità penale di singole persone, sono però responsabili di catastrofi planetarie in colpevole contrasto con elementari principi costituzionali formulati nelle tante carte e convenzioni sui diritti umani di cui sono dotati i nostri ordinamenti.

Occorre perciò allargare la nozione di “crimine” anche a queste aggressioni. Dobbiamo prendere atto dell’inadeguatezza della nozione corrente di atto criminale, ancorata alla responsabilità personale del suo autore, a dar conto di condotte offensive non attribuibili a singole persone, e tuttavia enormemente dannose per popoli interi e talora per l’intera umanità, oltre che contrarie al diritto e ai diritti, come le devastazioni ambientali, le esplosioni e le minacce nucleari, i milioni di morti ogni anno per mancanza di farmaci salva-vita, di acqua e di alimentazione di base. Ho perciò proposto di introdurre nel lessico giuridico e politico una nozione di ‘crimine’ più estesa di quella di crimine penale, onde includervi anche quest’ampia classe di violazioni massicce di diritti e beni fondamentali pur non consistenti, come i crimini penali, in atti individuali imputabili alla responsabilità di persone determinate. Ho chiamato queste violazioni giuridiche crimini di sistema.

Non si tratta, si badi, dei crimini dei potenti, che sono pur sempre illeciti penali la cui gravità e la cui tendenziale impunità sono state fatte oggetto d’indagine da un’ormai ampia letteratura di criminologia critica. E neppure si tratta dei crimini di Stato o dei crimini contro l’umanità, oggi parimenti previsti dal diritto penale internazionale a seguito di quella grande conquista che è stata la creazione della Corte penale internazionale pur se rimasti, finora, largamente impuniti. I crimini di sistema, pur consistendo in violazioni di massa di diritti umani costituzionalmente stabiliti, sono un’altra cosa. Non sono illeciti penali, difettando di tutti gli elementi costitutivi del reato. I loro tratti distintivi – quelli che, volendo usare il linguaggio penalistico, possiamo chiamare i loro “elementi costitutivi” – sono due: il carattere indeterminato e indeterminabile sia dell’azione che dell’evento, di solito catastrofico, e il carattere indeterminato e pluri-soggettivo sia dei loro autori che delle loro vittime, consistenti queste, di solito, in intere popolazioni e talora nell’intera umanità. E’ poi evidente che la previsione di questi “crimini di sistema” ben potrebbe comportare l’istituzione di una o più giurisdizioni internazionali, con il potere di accertarli insieme alle responsabilità politiche per la loro commissione: per esempio una giurisdizione internazionale in tema di aggressioni all’ambiente, un’altra sulla fame nel mondo e le malattie curabili ma non curate, un’altra ancora sui milioni di morti provocati ogni anno dall’uso di armi da fuoco.

Ciò che conta è l’autonomia, nel dibattito pubblico, del punto di vista esterno rispetto a quello interno del diritto penale, onde si possano chiamare con il loro nome – crimini, appunto – le violazioni massicce imputabili a responsabilità non penali bensì politiche. E’ stato infatti a causa della subalternità al diritto penale e ai filtri selettivi e giustamente garantisti tramite i quali sono identificati gli illeciti penali, che la criminologia tradizionale e il dibattito politico hanno finito per ignorare questi macro-crimini di sistema e, insieme, le responsabilità politiche, economiche e sociali per i danni giganteschi da essi provocati. Ed è solo perché tali crimini non sono trattati né trattabili dalla giustizia penale, giustamente ancorata ai principi garantisti della responsabilità individuale e della determinatezza dei comportamenti punibili, che essi non producono scandalo, bensì l’accettazione acritica – l’odierna banalizzazione del male – come se fossero fenomeni naturali e comunque inevitabili. Per questo, onde prevenire e fronteggiare queste violazioni, è necessario promuovere la loro percezione sociale come crimini intollerabili di rilevanza costituzionale, pur se non addebitabili alla responsabilità giuridica di singole e determinate persone: come “crimini di sistema”, appunto, onde evidenziarne, con questo concetto “polemico”, il contrasto con le pre-condizioni del vivere civile e con tutti i valori della nostra civiltà e, insieme, per imputarne la commissione alle responsabilità politiche e morali di quanti potrebbero impedirle progettando e introducendo adeguate garanzie di diritto internazionale. Il linguaggio giuridico, non dimentichiamo, ha sempre un ruolo performativo del senso comune.

 

 

 

  1. Le ragioni di una Costituzione della Terra: l’inveramento dell’universalismo dei diritti umani e la sopravvivenza dell’umanità – Ebbene, la prevenzione di questa macro-criminalità di sistema può essere realizzata, da una politica all’altezza delle sfide globali, solo imponendo rigidi limiti e vincoli costituzionali ai poteri attualmente selvaggi della politica e dell’economia. Vengo così alla seconda e più importante questione sollevata da queste emergenze, quella della risposta istituzionale in grado di fronteggiarle. Tale risposta, cioè un adeguato sistema di limiti e vincoli ai poteri globali che la cultura giuridica e politica ha l’onere di progettare, non può che consistere nell’espansione del paradigma costituzionale all’ordinamento internazionale.

Certo, questo progetto – la stipulazione di una Costituzione della Terra – può apparire inverosimile. Come è possibile, in tempi come gli attuali, di crisi delle democrazie nazionali anche nei paesi più avanzati, ipotizzare una democrazia cosmopolitica e una costituzione globale che accomuni non già un popolo, ma centinaia di popoli eterogenei, talora tra loro in conflitto? Come è possibile che un simile patto possa essere condiviso da 196 Stati sovrani e da quei nuovi sovrani irresponsabili e invisibili nei quali si sono trasformati i mercati?

La tesi che sosterrò è che proprio gli argomenti scettici sottostanti a queste domande – i processi decostituenti in atto nelle nostre democrazie, l’inesistenza di un popolo globale omogeneo e l’esistenza di Stati e mercati sovrani – sono altrettante ragioni teoriche a sostegno della necessità e dell’urgenza di un allargamento a livello internazionale del paradigma costituzionale. Si pone qui una questione teorica fondamentale che riguarda la natura ed il ruolo delle Costituzioni. Si possono avere due concezioni opposte di ‘costituzione’, che a loro volta suppongono due nozioni opposte di ‘popolo’ e di ‘volontà popolare’ e sono alla base di altrettante concezioni parimenti opposte della ‘democrazia politica’.

Si può concepire la Costituzione come l’espressione dell’identità e della volontà di un popolo. E’ la concezione nazionalista e identitaria della costituzione formulata da Carl Schmitt negli anni Trenta del secolo scorso e riproposta, unitamente all’idea del popolo come macro-soggetto dotato di volontà unitaria e della democrazia come onnipotenza delle maggioranze, dai tanti populismi e sovranismi odierni. Ogni costituzione, scrisse Schmitt, è l’espressione dell’“identità” e dell’“unità del popolo come totalità politica”, ovvero l’atto che “costituisce la forma e la specie dell’unità politica, la cui esistenza è presupposta”. Il suo fondamento assiologico consisterebbe nella coesione sociale e nell’omogeneità culturale dei soggetti cui è destinata, o peggio in una loro comune volontà e identità nazionale. Le costituzioni, perciò, presupporrebbero l’esistenza di un demos omogeneo e una sua qualche volontà unitaria quali fonti non solo della loro effettività ma anche della loro legittimità.

Diametralmente opposta è la concezione della costituzione quale sistema di limiti e vincoli imposti a tutti i poteri dalla sua rigidità, a garanzia del pluralismo politico e dei diritti fondamentali costituzionalmente stabiliti. Secondo questo paradigma, la costituzione va intesa, hobbesianamente, come un patto di convivenza pacifica tra differenti e disuguali: un patto di non aggressione, con il quale si conviene la tutela e il rispetto di tutte le differenze personali di identità, e un patto di mutuo soccorso, con il quale si conviene la riduzione delle eccessive disuguaglianze economiche e materiali.

Per questo la costituzione è tanto più legittima, necessaria ed urgente quanto più profonde, eterogenee e conflittuali sono le differenze personali che essa ha il compito di tutelare e quanto più vistose e intollerabili sono le disuguaglianze materiali che essa è chiamata a rimuovere o a ridurre. Essa non serve a rappresentare organicamente una supposta volontà del popolo o ad esprimerne una qualche omogeneità sociale o identità collettiva. Se fosse solo il riflesso della comune volontà di tutti avrebbe contenuti minimi ed estremamente generici e se ne potrebbe tranquillamente fare a meno. Essa serve bensì a garantire il principio di uguaglianza e i diritti fondamentali di tutti, anche contro la maggioranza, e perciò ad assicurare la convivenza pacifica tra soggetti e interessi diversi e virtualmente in conflitto. Poiché stabilisce le pre-condizioni della vita civile, la sua legittimità, diversamente da quella delle leggi ordinarie, consiste nel fatto non già di essere voluta da tutti, bensì di garantire tutti; non tanto nella forma della sua produzione – nel “chi” la produce e nel “come” è prodotta – quanto piuttosto nella sostanza, cioè nei contenuti delle norme costituzionali prodotte; non quindi nel consenso della maggioranza, ma nell’uguaglianza, con essa stipulata, di tutti i loro destinatari, cioè nella loro “égalité en droits” come dice l’articolo 1 della Déclaration del 1789. Se questa Dichiarazione fosse stata messa ai voti nella Francia di fine Settecento, essa non sarebbe stata approvata che da un’infima minoranza. Per questo, perché il suo fondamento risiede non già nel consenso ma nella garanzia di tutti, la Costituzione, in quanto contratto sociale in forma scritta, è necessaria e vitale, più ancora che a livello nazionale, a livello internazionale, ove maggiori sono le differenze culturali e politiche e le disuguaglianze economiche e materiali e perciò i pericoli di guerra o di sopraffazione.

Se questo è vero, l’espansione al di là dello Stato del costituzionalismo non consiste solo in un suo allargamento. Essa è anche, e soprattutto, un suo inveramento. Esiste infatti una contraddizione irrisolta, presente esplicitamente nella Carta dell’Onu, tra il costituzionalismo dei diritti universali e la difesa delle sovranità statali, tra il principio della pace e il mancato monopolio della forza in capo all’Onu, tra l’universalismo dei diritti fondamentali e la cittadinanza. E’ perciò un salto di qualità del costituzionalismo che oggi viene imposto dalle attuali, micidiali minacce al futuro della Terra e dell’umanità.

Il paradigma costituzionale inverato dalla sua universalizzazione è infatti incompatibile sia con la cittadinanza, che è l’ultimo accidente di nascita – un diritto ad avere diritti – che differenzia le persone per ragioni di status, sia con la sovranità, non essendo dalle costituzioni rigide ammessi poteri costituiti illimitati. “La sovranità appartiene al popolo”, affermano tuttora molte costituzioni democratiche. Ma tale norma è compatibile con il paradigma costituzionale, che non ammette poteri assoluti, solo se viene intesa in due significati tra loro complementari: in negativo, nel senso che la sovranità appartiene al popolo e a nessun altro, e nessun potere costituito, né assemblea rappresentativa né presidente eletto possono appropriarsene e usurparla; in positivo, nel senso che, non essendo il popolo un macrosoggetto ma l’insieme di tutti i consociati, la sovranità appartiene a tutti e a ciascuno, identificandosi con l’insieme di quei frammenti di sovranità, cioè di poteri e contropoteri, che sono i diritti fondamentali di cui tutti e ciascuno sono titolari. La sovranità, in breve, è di tutti o, che è lo stesso, non è di nessuno.

Ma le ragioni e il fondamento del costituzionalismo globale non sono soltanto di carattere teorico. Non esprimono e non soddisfano solo la concezione pluralista e garantista delle costituzioni e della democrazia, in opposizione alla loro concezione identitaria e sovranista. Consistono anche, e soprattutto, nel fatto ben più pressante che solo un costituzionalismo globale può assicurare la sopravvivenza dell’umanità. E’ infatti del tutto inverosimile che quasi 8 miliardi di persone, 196 Stati sovrani dieci dei quali dotati di armamenti nucleari, un capitalismo vorace e predatorio e un sistema industriale ecologicamente insostenibile possano a lungo sopravvivere senza andare incontro alla devastazione del pianeta, fino alla sua inabitabilità, alla crescita delle disuguaglianze e della povertà e, insieme, dei razzismi, dei fondamentalismi, dei totalitarismi e della criminalità.

Di fronte a queste sfide globali alla ragione giuridica e politica, dobbiamo riconoscere che le politiche degli Stati nazionali sono impotenti e inadeguate. Sono sconcertanti l’inerzia e il silenzio dei governi intorno alle catastrofi umanitarie, alle guerre e ai disastri ecologici dai quali fuggono le masse di migranti che le nostre inutili leggi e le nostre frontiere militarizzate non sono in grado di fermare. Certamente questa inadeguatezza delle politiche nazionali si spiega anche con la loro subalternità all’economia generata dalla corruzione, dai conflitti di interesse e dalle pressioni lobbistiche. Ma essa dipende soprattutto da due gravi aporie che investono la democrazia politica, legate entrambe al rapporto delle politiche nazionali da un lato con il tempo e dall’altro con lo spazio.

Le politiche nazionali sono vincolate ai tempi brevi, anzi brevissimi, delle competizioni elettorali, o peggio dei sondaggi, e agli spazi ristretti dei territori nazionali: tempi brevi e spazi angusti che evidentemente impediscono ai governi statali, interessati soltanto al consenso elettorale, di affrontare le sfide e i problemi globali con politiche alla loro altezza. Le più gravi minacce al futuro dell’umanità – le devastazioni ambientali, le esplosioni nucleari, le stragi di migranti, la fame, la miseria e le malattie non curate che provocano la morte ogni anno di milioni di esseri umani – sono così ignorate dalle nostre opinioni pubbliche e dai governi nazionali e non entrano nella loro agenda politica, interamente legata agli spazi ristretti disegnati dalle competizioni elettorali. A causa della pratica quotidiana dei sondaggi in vista soltanto delle scadenze elettorali, la politica sta inoltre perdendo anche le dimensioni del tempo: da un lato l’amnesia, cioè la perdita della memoria delle guerre mondiali, dei fascismi e dei “mai più” da cui sono nate le costituzioni e le carte del secondo dopoguerra; dall’altro la miopia e l’irresponsabilità per il futuro non immediato e per i problemi globali. Solo così si spiegano il ritorno  della guerra avvenuto in questi anni e l’indifferenza spensierata per le distruzioni in atto dell’ambiente e per le prognosi infauste sul futuro del nostro pianeta.

La democrazia odierna, in breve, conosce soltanto spazi ristretti e tempi immediati. Non ricorda e anzi rimuove il passato e non si fa carico del futuro, ossia di ciò che accadrà oltre i tempi delle scadenze elettorali e al di là dei confini nazionali. E’ affetta da localismo e da presentismo. È chiaro che l’ottica miope dei tempi brevi e degli spazi ristretti non può che rimanere ancorata agli interessi contingenti e nazionali, e quindi escludere ogni prospettiva progettuale capace di farsi carico dei problemi sovra-nazionali e del futuro. La democrazia entra così in conflitto con la razionalità politica, ossia con gli interessi di lungo periodo degli stessi paesi democratici. E rischia perciò di crollare anche negli ordinamenti nazionali. Anche perché nell’odierno mondo globalizzato il futuro di ciascun paese dipende sempre meno dalla politica interna e sempre più da decisioni esterne, sia di carattere politico che di carattere economico.

Per questo i crimini di sistema, benché catastrofici, non sono fronteggiabili dagli Stati nazionali. Essi sono tutti tra loro interconnessi: la fuga dei migranti è il prodotto dei cambiamenti climatici, delle guerre e della crescita della povertà, che a loro volta sono il frutto del capitalismo selvaggio e predatorio, a sua volta sorretto dalle politiche liberiste e dalla disgregazione delle soggettività collettive provocata dalla precarizzazione dei rapporti di lavoro, a beneficio dei populismi e delle loro campagne identitarie e razziste. Ciò che li accomuna, e che giustifica la loro denominazione come crimini di sistema, è che soltanto decisioni sistemiche e di livello globale, in attuazione di limiti e vincoli costituzionali, sono in grado di fronteggiarli. Nessuno Stato aprirà totalmente le sue frontiere se non lo faranno anche gli altri Stati. Nessun governo affronterà mai, da solo, i problemi della disuguaglianza globale, della fame e della sete nel mondo e delle malattie non curate di centinaia di milioni di persone. Nessun paese, e meno che mai quelli dotati di armamenti nucleari, procederà a un disarmo unilaterale. Tanto meno i singoli Stati si faranno mai carico, singolarmente, del salvataggio del pianeta attraverso una riconversione ecologica delle proprie economie. Solo un garantismo costituzionale di carattere globale può mettere l’umanità in grado di rompere questa spirale perversa, sostituendola con l’opposta sinergia tra le varie classi di diritti fondamentali e le corrispondenti dimensioni e livelli della democrazia.

 

 

 

 

  1. Due innovazioni nel costituzionalismo globale rispetto al costituzionalismo statale: l’imposizione di istituzioni globali di garanzia e l’espansione del paradigma costituzionale ai poteri degli Stati sovrani e dei mercati globali – E’ da questa banale, elementare consapevolezza che è nata l’idea di dar vita a un movimento d’opinione diretto a promuovere un costituzionalismo sovranazionale in grado di colmare il vuoto di diritto pubblico prodotto dall’asimmetria tra il carattere globale degli odierni poteri selvaggi dei mercati e il carattere ancora prevalentemente locale della politica e del diritto.

Non si tratta di un’ipotesi utopistica. Si tratta al contrario della sola risposta razionale e realistica al medesimo dilemma che fu affrontato quattro secoli fa da Thomas Hobbes: la generale insicurezza determinata dalla libertà selvaggia dei più forti, oppure il patto di convivenza pacifica sulla base del divieto della guerra e della garanzia della vita. Con due differenze di fondo tra la società naturale dell’homo homini lupus ipotizzata da Hobbes e lo stato di natura nel quale, di fatto, si trovano tra loro i 196 Stati sovrani e i grandi poteri economici e finanziari globali, a loro volta dotati di sovranità assoluta. La prima è che l’attuale società selvaggia dei poteri globali è una società popolata non più da lupi naturali, ma da lupi artificiali – gli Stati e i mercati – sostanzialmente sottratti al controllo dei loro creatori e dotati di una forza distruttiva incomparabilmente maggiore di qualunque armamento del passato. La seconda è che, diversamente da tutte le altre catastrofi passate – le guerre mondiali, gli orrori dei totalitarismi – le catastrofi odierne, e in particolare quella ecologica e quella nucleare, sono in larga parte irreversibili, e forse non faremo a tempo a formulare nuovi “mai più”: c’è infatti il pericolo che si acquisti la consapevolezza della necessità di pronunciarli quando sarà troppo tardi.

Quel patto di convivenza pacifica, non dobbiamo dimenticare, era già stato stipulato dall’umanità all’indomani della seconda guerra mondiale e della liberazione dal nazifascismo. In quello straordinario quinquennio costituente, tra il 1945 e il 1949, seguito alla seconda guerra mondiale, l’umanità sembrò prendere coscienza della propria fragilità. Furono perciò rifondate non solo, nei paesi liberati dai fascismi, le democrazie nazionali sulla base dei limiti e dei vincoli imposti da costituzioni rigide alle decisioni delle maggioranze. Fu anche rifondato, con la Carta dell’Onu e poi con le tante carte sui diritti umani, il diritto internazionale, che fu trasformato, da sistema pattizio di relazioni tra Stati sovrani basato su trattati, in un ordinamento giuridico nel quale tutti gli Stati membri sono soggetti a un medesimo diritto, cioè al divieto della guerra e al rispetto e all’attuazione dei diritti umani. Disponiamo già, quindi, di un embrione di costituzione del mondo, formato dalla Carta dell’Onu e dalle tante carte, dichiarazioni, convenzioni e patti internazionali sui diritti umani. Sul piano normativo il paradigma costituzionale è già stato incorporato nell’ordinamento internazionale.

Di quell’embrionale costituzione globale si è tuttavia verificato, insieme alla perdita di memoria dei “mai più” alla guerra e ai totalitarismi in essa stipulati, un vistoso processo decostituente. I principi della pace, dell’uguaglianza e dei diritti fondamentali in essa contenuti avrebbero richiesto l’introduzione delle loro garanzie: garanzie della pace, tramite l’attuazione del capo VII della Carta dell’Onu e perciò il monopolio sovranazionale della forza, lo scioglimento degli eserciti nazionali e la messa al bando delle armi; garanzie dei diritti sociali alla salute, all’istruzione e alla sussistenza, tramite un adeguato finanziamento di istituzioni globali di garanzia come la Fao e l’Organizzazione mondiale della sanità; garanzie dei beni comuni contro le loro devastazioni, tramite l’istituzione di demani planetari; garanzie giurisdizionali, a cominciare dal controllo di costituzionalità e di convenzionalità, contro le violazione dei divieti e degli obblighi imposti a garanzia dei diritti stabiliti. Fatta eccezione per l’istituzione della Corte penale internazionale per i crimini contro l’umanità, al cui statuto non hanno però aderito le maggiori potenze, poco o nulla è stato fatto. I principi della pace e dell’uguaglianza e i diritti fondamentali, sia i diritti di libertà che i diritti sociali, sono rimasti sulla carta, impunemente lesi e ineffettivi.

Ebbene, la proposta di una Costituzione della Terra intende prendere sul serio tali principi, che sono diritto vigente ancorché ineffettivo, introducendo, quali rimedi alla loro ineffettività, le loro garanzie e le connesse funzioni e istituzioni di garanzia. Una delle ipotesi teoriche che sono alla base del progetto “Costituente Terra” è infatti una riformulazione della classica tipologia e separazione dei poteri formulata 270 anni fa da Montesquieu, in presenza di un sistema istituzionale enormemente più semplice dei sistemi politici attuali. Essa consiste nella distinzione tra istituzioni di governo e istituzioni di garanzia. Le istituzioni di governo sono quelle investite di funzioni politiche, di scelta e di innovazione discrezionale in ordine a quella che possiamo chiamare la sfera del decidibile: non solo, quindi, le funzioni propriamente governative di indirizzo politico e di gestione amministrativa, ma anche le funzioni legislative. Le istituzioni di garanzia sono invece quelle investite delle funzioni vincolate all’applicazione della legge, e in particolare del principio della pace e dei diritti fondamentali, a garanzia di quella che ho chiamato la sfera del non decidibile (che o che non), come le funzioni giudiziarie o di garanzia secondaria, ma ancor prima le funzioni deputate alla garanzia in via primaria dei diritti sociali, come le istituzioni scolastiche, quelle sanitarie, quelle assistenziali, quelle previdenziali e simili. Le funzioni e le istituzioni di governo sono legittimate dalla rappresentanza politica, ed è bene perciò che rimangano quanto più possibile di competenza degli Stati nazionali, non avendo molto senso un governo rappresentativo planetario basato sul classico principio una testa/un voto. Al contrario, le funzioni e le istituzioni di garanzia della pace e dei diritti fondamentali sono legittimate non già dal consenso della maggioranza ma dall’universalità dei diritti fondamentali, e perciò non solo possono, ma in molti casi devono essere introdotte a livello internazionale.

E’ su questa diversità delle loro fonti di legittimazione – il consenso maggioritario alle funzioni di governo e il carattere anti-maggioritario delle funzioni di garanzia, sia primarie che secondarie – che si basa, a mio parere, il principio della separazione dei poteri. Ciò che pertanto è necessario introdurre a livello globale, in attuazione del paradigma costituzionale, è non già l’istituzione di un’improbabile e neppure auspicabile riproduzione della forma dello Stato a livello sovranazionale – una sorta di superstato mondiale, sia pure basato sulla democratizzazione politica dell’Onu – bensì l’introduzione di tecniche, di funzioni e istituzioni adeguate di garanzia dei principi di giustizia e dei diritti umani costituzionalmente stipulati.

Si richiedono, precisamente, due ordini di innovazioni garantiste rispetto alle attuali carte dei diritti: a) l’introduzione delle garanzie primarie, assicurate dalle relative funzioni e istituzioni di garanzia primaria e consistenti nei divieti e negli obblighi corrispondenti a quelle aspettative negative o positive nelle quali consistono tutti i diritti fondamentali; b) l’introduzione delle garanzie secondarie, assicurate dalle relative funzioni e istituzioni di garanzia secondaria e consistenti nella riparazione giurisdizionale delle lesioni delle garanzie primarie.

La prima innovazione consiste nella previsione e poi nell’implementazione delle garanzie primarie. Diversamente dalle costituzioni nazionali e dalle tante carte internazionali dei diritti, una Costituzione della Terra dovrà prevedere ed imporre, nel testo costituzionale, non soltanto le tradizionali funzioni legislative, esecutive e giudiziarie, ma anche le funzioni e le istituzioni di garanzia primaria dei diritti fondamentali. C’è infatti un tratto caratteristico di tali diritti che spiega la loro ineffettività in assenza di una politica capace di attuarli. Contrariamente ai diritti patrimoniali, le cui garanzie primarie vengono ad esistenza insieme ai diritti garantiti – il debito insieme al credito, il divieto di lesione insieme al diritto reale di proprietà – i diritti fondamentali non nascono insieme alle loro garanzie, che ben possono mancare e di fatto mancano nel diritto internazionale. Hanno perciò bisogno di norme di attuazione che ne introducano, a livello globale, le garanzie primarie e le relative istituzioni, come un servizio sanitario mondiale, un’organizzazione mondiale del lavoro e dell’istruzione, un demanio planetario, un fisco globale e simili. Gran parte di tali funzioni e istituzioni contro-maggioritarie – in materia di ambiente, di difesa dei beni comuni, di riduzione delle disuguaglianze e di criminalità transnazionale – riguardano infatti problemi globali, come la difesa dell’ecosistema, la fame, le malattie non curate e la sicurezza, i quali richiedono risposte globali che solo istituzioni globali di garanzia sono in grado di assicurare. E’ soprattutto la mancanza di queste funzioni e di queste istituzioni di garanzia la grande lacuna dell’odierno diritto internazionale, equivalente a una sua vistosa violazione. E sono queste garanzie e queste funzioni e istituzioni di garanzia che occorre concepire e poi introdurre e imporre normativamente nella Costituzione della Terra, onde mettere al riparo il genere umano dalle sue stesse politiche e pratiche irresponsabili.

In questa prospettiva, occorre anzitutto prevedere rigide garanzie dei diritti di libertà e di immunità, tramite la tutela di tutte le differenze personali – di sesso, di etnia, di lingua, di religione, di opinioni politiche e di condizioni sociali, come dice l’articolo 3, 1° comma della Costituzione italiana – e la proibizione di qualunque forma di discriminazione o di oppressione legata a tali differenze. In secondo luogo è necessario rafforzare le istituzioni globali già esistenti in tema di salute e di alimentazione di base – l’OMS e la Fao – imponendo alla sfera pubblica obblighi di finanziamento delle relative prestazioni, quali sono i vincoli di bilancio introdotti dalla Costituzione brasiliana del 1988 e consistenti nella previsione di quote minime di spesa ad esse destinate.

A tal fine occorrerà prevedere una fiscalità mondiale in grado di finanziare le funzioni internazionali di garanzia: la Tobin tax sulle transazioni internazionali di cui si parla da anni, ma anche la possibile tassazione per l’uso e l’indebito arricchimento, da parte dei paesi ricchi, dei beni comuni dell’umanità, come le orbite satellitari, le bande dell’etere e le risorse minerarie dei fondi oceanici. Attualmente questi beni sono utilizzati gratuitamente e perfino devastati come se fossero res nullius anziché, secondo quanto stabilito dalle vigenti convenzioni internazionali sul mare e sugli spazi extraatmosferici, “patrimonio comune dell’umanità” il cui uso e la cui lesione giustificano, a beneficio dei paesi poveri, indennità per indebito arricchimento o per risarcimento dei danni in grado di compensare ampiamente i loro debiti esteri. Non solo. A queste ipotesi di tassazione e risarcimenti andrebbe aggiunta l’introduzione di vere e proprie imposte di carattere globale, che avrebbero tra l’altro il vantaggio di dar vita a un catasto mondiale dei capitali, e così di assicurare la trasparenza dei poteri economici e finanziari, di limitarne gli abusi e i rapporti con l’economia illegale e di porre fine agli attuali paradisi fiscali.

Inoltre, a tutela di beni comuni come l’acqua, l’aria, i grandi ghiacciai e le grandi foreste, occorre prevedere un demanio planetario, sottratto non solo al mercato ma anche alla politica dal rango costituzionale delle sue norme costitutive. A garanzia della pace, è necessario assicurare il monopolio della forza militare in capo all’Onu e la messa al bando delle armi nucleari ed anche di quelle convenzionali, la cui diffusione è causa di guerre endemiche e di centinaia di migliaia di omicidi ogni anno. Infine occorre trasformare le attuali istituzioni economiche e finanziarie internazionali – la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale e l’Organizzazione Mondiale del Commercio – in istituzioni di garanzia indipendenti dal controllo dei paesi più ricchi, onde porle in grado attuare le finalità enunciate nei loro stessi statuti: la promozione dello sviluppo dei paesi poveri, la crescita dell’occupazione e la riduzione degli squilibri e delle eccessive disuguaglianze.

La seconda innovazione che deve caratterizzare una Costituzione della Terra consiste nell’allargamento oltre lo Stato del paradigma costituzionale, tramite la sua collocazione al vertice di tutte le fonti – statali e internazionali, pubblici e privati – e la conseguente espansione delle garanzie secondarie, cioè la giustiziabilità delle sue violazioni affidata ad adeguate istituzioni giurisdizionali, prima tra tutte una giurisdizione globale di costituzionalità. E’ il requisito della rigidità costituzionale che una Costituzione della Terra, grazie a tali istituzioni, può assicurare ai limiti e ai vincoli in essa stabiliti anche nei confronti dei poteri sovra- o extra-statali, a garanzia, oltre che dei diritti, anche dei beni fondamentali.

Il costituzionalismo odierno ha infatti un limite che solo una Costituzione della Terra è in grado di superare. Esso è un costituzionalismo di diritto pubblico, ancorato alla forma dello Stato nazionale e declinato come sistema di limiti e vincoli a garanzia dei diritti fondamentali. Le espressioni “stato di diritto”, “stato legislativo di diritto”, “stato costituzionale di diritto” sono significative: solo lo Stato e la politica sarebbero, nella tradizione liberale, il luogo del potere e se ne giustificherebbe la soggezione a regole e a controlli. La società civile e il mercato sarebbero invece il regno delle libertà, che si tratterebbe soprattutto di proteggere contro gli abusi e gli eccessi dei poteri pubblici. Le relazioni internazionali, a loro volta, sono concepite come il luogo delle sovranità, sia pure debolmente vincolate al rispetto dei trattati.

 

La costituzione della Terra che proponiamo di elaborare si caratterizzerà invece per un allargamento del paradigma costituzionale oltre lo Stato, in tre direzioni: a) in primo luogo in direzione di un costituzionalismo sovranazionale o di diritto internazionale, in aggiunta all’odierno costituzionalismo statale, tramite la previsione di funzioni e di istituzioni sovra-statali di garanzia all’altezza dei poteri economici e politici globali; b) in secondo luogo in direzione di un costituzionalismo di diritto privato, in aggiunta all’odierno costituzionalismo di diritto pubblico, tramite l’introduzione di un sistema adeguato di regole e di garanzie nei confronti degli attuali poteri selvaggi dei mercati; c) in terzo luogo in direzione di un costituzionalismo dei beni fondamentali, in aggiunta a quello dei diritti fondamentali, tramite la previsione di garanzie dirette a conservare e ad assicurare l’accesso di tutti al godimento di beni vitali come sono i beni comuni, ma anche i farmaci salva-vita e l’alimentazione di base.

Sono tre espansioni dettate dalla logica stessa del costituzionalismo, la cui storia è la storia di un progressivo allargamento delle sue tutele: dai diritti di libertà nelle prime dichiarazioni e nelle costituzioni ottocentesche, al diritto di sciopero e ai diritti sociali nelle costituzioni del secolo scorso, fino ai nuovi diritti alla pace, all’ambiente, all’informazione, all’acqua, all’alimentazione e ai beni comuni, la cui tutela internazionale si rivela oggi assolutamente vitale e fondamentale ma non ancora costituzionalizzata. Si è trattato e continuerà a trattarsi di una storia sociale e politica, oltre che teorica, dato che nessuno di questi diritti è mai calato dall’alto, ma tutti sono stati conquistati da movimenti rivoluzionari o riformatori: le grandi rivoluzioni americana e francese, poi i moti ottocenteschi in Europa per gli statuti, poi la lotta di liberazione antifascista da cui sono nate le odierne costituzioni rigide, infine le lotte operaie, femministe, pacifiste ed ecologiste di questi ultimi decenni.

 

 

 

 

  1. La possibilità, l’obbligatorietà, la necessità e l’urgenza di una Costituzione della Terra. La vera utopia, il vero realismo – Si è detto, nel § 3, che l’espansione del paradigma costituzionale al di là dello Stato ne rappresenta anche l’inveramento, a causa del nesso tra il pacifismo istituzionale e il superamento della sovranità esterna degli Stati e tra l’universalismo dei diritti e la loro indivisibilità quali diritti in capo a tutti gli esseri umani. Solo una Costituzione della Terra può infatti superare quei fattori di divisione e discriminazione del genere umano che sono le diverse sovranità e le diverse cittadinanze e perciò inverare i principi della pace e dell’uguaglianza e l’universalismo dei diritti fondamentali. Solo grazie agli allargamenti qui ipotizzati del costituzionalismo, Stati e mercati cesseranno di essere valori intrinseci e fini a se stessi, come oggi vorrebbero sovranisti e liberisti, e si trasformeranno in strumenti di garanzia dei principi di giustizia e dei diritti fondamentali di tutti costituzionalmente stabiliti. Solo tali allargamenti potranno restaurare la geografia democratica dei poteri sconvolta dalla loro confusione e dal capovolgimento di fatto del governo politico dell’economia nel governo economico della politica.

E’ in questo capovolgimento del rapporto tra politica ed economia, provocato dall’asimmetria tra il carattere globale della seconda e il carattere ancora soltanto statale della prima, che risiede il principale fattore di crisi delle nostre democrazie costituzionali. Oggi non sono più gli Stati che garantiscono la concorrenza tra le imprese, ma sono al contrario le grandi imprese transnazionali che mettono in concorrenza gli Stati, privilegiando quelli nei quali sono minori le garanzie del lavoro e dei diritti fondamentali, assenti le tutele dell’ambiente e maggiori le possibilità di corrompere o comunque di condizionare i governi. Per questo, l’alternativa è oggi radicale: o si sviluppa un processo costituente di carattere sovranazionale, dapprima europeo e poi globale, cioè la costruzione di una sfera pubblica planetaria in grado di porre limiti alla sovranità selvaggia dei mercati e degli Stati più potenti, a garanzia dei diritti e dei beni vitali di tutti, oppure sono in pericolo non soltanto le nostre democrazie, ma anche la pace e la vivibilità del pianeta. E’ difficile prevedere se tale processo riuscirà a svilupparsi o se continueranno a prevalere la miopia e l’irresponsabilità dei governi. Due cose sono tuttavia certe. Ne ho già fatto cenno, ma è bene insistere su di esse.

La prima tesi certa è che questo allargamento è possibile. Il paradigma costituzionale è infatti un paradigma formale, che non ci dice nulla su quali sono i poteri che esso è chiamato a limitare e a vincolare né su quali sono i diritti e i principi sostanziali di giustizia che esso è chiamato a garantire. Esso consiste essenzialmente in una sintassi logica, cioè nella struttura a gradi degli ordinamenti normativi, la quale comporta il divieto di contraddire e l’obbligo di attuare i principi costituzionalmente stabiliti, quali che siano i loro contenuti e i poteri cui sono destinati. Sono questi contenuti e questi poteri che vanno normativamente identificati. La prima condizione di una Costituzione della Terra è perciò il rifiuto dell’idea, ripetuta in questi anni da tutti i governanti e da quanti li sostengono, che “non esistono alternative” agli assetti di potere e alle politiche attuali. E’ questa una tesi palesemente ideologica, di legittimazione di quanto accade e di quanto non accade. L’alternativa esiste, ed è l’introduzione non solo possibile ma anche obbligatoria – perché implicata ed imposta da quelle aspettative positive o negative nelle quali consistono i diritti stabiliti – di idonee funzioni e istituzioni di garanzia a sostegno del progetto, già disegnato dalla Carta dell’Onu e dalle tante carte sovra-nazionali dei diritti umani, di un diritto internazionale modellato sul paradigma costituzionale. Sono queste funzioni e queste istituzioni di garanzia, soprattutto primarie, che devono essere concretamente costruite, onde venga superata quella loro vistosa lacuna che sta screditando come mere declamazioni ideologiche i diritti in quelle carte stabiliti. E questo è possibile solo se la loro introduzione è espressamente prevista e prescritta da una Costituzione della Terra che, come è avvenuto per la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, raccolga e rielabori in un unico testo, rigidamente sopra-ordinato a tutte le altre fonti sia statali che internazionali, le “tradizioni costituzionali comuni” a tutte queste carte. I veri problemi posti da questa prospettiva non sono di carattere teorico o tecnico, ma solo di carattere politico, legati alla miope indisponibilità dei poteri più forti – le superpotenze militari, le grandi imprese multinazionali e i mercati finanziari – a sottostare al diritto e ai diritti.

La seconda tesi certa è che nell’odierno mondo globalizzato la costruzione di una sfera pubblica internazionale garante della pace, dei diritti umani e dei beni comuni è oggi la sola alternativa razionale e realistica a un futuro di devastazioni, di guerre e di violenze in grado di travolgere gli interessi di tutti. Deforestazione e cementificazione stanno minacciando l’abitabilità del pianeta. Si calcola che ogni giorno vengono tagliati, nel mondo, 15 milioni di alberi; che ad opera dell’uomo, soprattutto nell’ultimo secolo, sono stati abbattuti 3.000 miliardi di alberi, circa la metà di quelli esistenti sulla Terra; che al tempo stesso sono stati prodotti miliardi di tonnellate di cemento ed è stata provocata l’estinzione di migliaia di specie animali. Si stanno così minando, con il deterioramento della qualità dell’aria, dell’acqua e del suolo, le condizioni della vita sul nostro pianeta. Per altro verso, dopo che il 2 agosto 2019 gli Stati Uniti si sono ritirati dal trattato tra Reagan e Gorbaciov del 1987 sul disarmo progressivo (Intermediate-Range Nuclear Treaty [Inf]), si è riaperta la corsa agli armamenti, a beneficio delle lobby dei produttori di armi e a dispetto del Trattato sul disarmo votato un anno prima, il 7 luglio 2017, da ben 122 paesi, cioè dai due terzi dei membri dell’Onu. E’ quindi certo che oggi o si va avanti nel processo costituente, dapprima europeo e poi globale, tramite la costruzione di idonee funzioni e istituzioni sovranazionali di garanzia della pace e dei diritti vitali di tutti, oppure si va indietro, in maniera brutale e radicale, fino a mettere in pericolo, ripeto, l’abitabilità del pianeta e la sopravvivenza dell’umanità. O si impongono limiti, nell’interesse di tutti, allo sviluppo selvaggio del capitalismo globale, oppure si va incontro a un futuro di catastrofi: alle devastazioni ambientali conseguenti a una crescita industriale ecologicamente insostenibile; alla possibile autodistruzione nucleare in un mondo affollato di armi incomparabilmente più micidiali di quelle di qualunque epoca del passato; alla crescita esponenziale della disuguaglianza, della miseria e della fame, nonché del crimine organizzato, dei fondamentalismi e del terrorismo; alla fuga crescente di migranti dai loro paesi, resi sempre più inabitabili dai cambiamenti climatici.

Certamente alla prospettiva di una Costituzione della Terra si oppongono potenti interessi e consolidati pregiudizi. Ma non dobbiamo confondere i problemi teorici con i problemi politici e concepire come utopistico o irrealistico, occultando le responsabilità della politica, ciò che semplicemente non si vuole fare e che solo per questo è improbabile che si faccia. Occorre evitare la fallacia deterministica del realismo politico volgare, consistente nella naturalizzazione di ciò che di fatto accade e in una sorta di legittimazione reciproca della teoria e della realtà: la legittimazione scientifica, da parte della descrizione del funzionamento di fatto delle istituzioni, della tesi teorica che non ci sono alternative al primato delle leggi del mercato e, inversamente, la legittimazione politica delle leggi del mercato da parte della teoria come le reali, perché effettive, norme fondamentali ben più di tutte le norme giuridiche e le costituzioni. Questo tipo di “realismo” finisce per legittimare e assecondare come inevitabile ciò che resta comunque opera degli uomini e di cui portano la responsabilità gli attuali attori della nostra vita economica e politica.

La vera utopia, l’ipotesi più irrealistica e inverosimile, infatti, se l’operato degli uomini non cambierà, è l’idea che la realtà possa rimanere indefinitamente come è: che potremo continuare a lungo a basare le nostre ricche democrazie e i nostri spensierati tenori di vita sulla fame e la miseria del resto del mondo, sulla forza delle armi e sullo sviluppo ecologicamente insostenibile delle nostre economie. Tutto questo non può, a lungo, durare. E’ lo stesso preambolo alla Dichiarazione del ‘48 che stabilisce, realisticamente, un nesso di implicazione reciproca tra pace e diritti, tra sicurezza e uguaglianza. Benché l’attuale assenza di una sfera pubblica globale equivalga alla legge dei più forti, essa non giova, nei tempi lunghi, neanche ai più forti: la Terra, dice un vecchio slogan del movimento contro la globalizzazione selvaggia, è, per tutti, l’unico pianeta che abbiamo.

Il vero realismo, la sola risposta razionale alle sfide globali è insomma la costruzione di una sfera pubblica globale che prenda sul serio le promesse formulate in quell’embrione di costituzione del mondo che è formato dalle tante carte dei diritti.

Per questo abbiamo promosso il progetto “Costituente Terra” e lo sviluppo di un movimento d’opinione a suo sostegno che dovrebbe coinvolgere, in un’opera di riflessione collettiva, l’intero mondo della cultura giuridica e politica – giuristi, economisti, teorici della politica di tutto il mondo – e ben potrebbe coniugarsi con l’odierna mobilitazione di milioni di giovani in difesa della Terra. Per questo abbiamo progettato una scuola “Costituente Terra”, anzi più scuole, il cui ruolo non è quello di insegnare, ma quello di sollecitare la riflessione e l’immaginazione teorica in ordine alle tecniche e alle istituzioni di garanzia idonee a fronteggiare le sfide e le catastrofi globali. Movimento di opinione e di lotta politica e organizzazione delle scuole sono tra loro connessi. Queste scuole, infatti, avranno successo solo se saranno accompagnate da quella che Rudolf Jhering chiamò la “lotta per il diritto” e che oggi deve essere tutt’uno con la lotta per una Costituzione della Terra, indispensabile non soltanto per la fondazione di una democrazia cosmopolita, ma anche per la difesa e la rifondazione delle democrazie nazionali.

Queste scuole dovranno riflettere su tutte le varie questioni e le varie emergenze che mettono in pericolo l’umanità e in ordine alle quali dovranno individuare le tecniche di garanzia più pertinenti. Ne indicherò quattro, tutte di carattere globale: a) le catastrofi ecologiche; b) le guerre nucleari e la produzione e la moltiplicazione delle armi; c) la fame e le malattie non curate; d) le migrazioni di massa. Ma sono molte altre le questioni e le emergenze su cui dovremo riflettere: lo sfruttamento del lavoro, le molteplici forme di oppressione delle donne, le minacce alla democrazia e gli squilibri di potere – e non solo gli innegabili benefici – oggi rappresentati dalle tecnologie informatiche.

Dobbiamo peraltro evitare il pessimismo disfattista e paralizzante, destinato a convertirsi nella rassegnata accettazione dell’esistente. Senza la “speranza di tempi migliori”, scrisse Kant, “un serio desiderio di fare qualcosa di utile per il bene generale non avrebbe mai eccitato il cuore umano”. Giacché la speranza del progresso forma il presupposto dell’impegno morale e di quello politico e si oppone perciò – quale permanente energia politica costituente – all’accettazione passiva, perché inevitabile, dell’esistente. Questa speranza non è il frutto di un generico ottimismo. Essa si fonda sulla ragione. E’ determinata dalla consapevolezza teorica della possibile soluzione dei problemi globali, tramite l’espansione a livello sovranazionale del paradigma garantista e costituzionale. Proprio le emergenze planetarie fin qui illustrate, a cominciare dalla pandemia del covid-19 che accomuna tutti i popoli del mondo in una medesima tragedia, possono infatti offrire l’occasione per indurre le popolazioni del pianeta a mettere da parte i tanti conflitti e interessi particolari e per unificare le loro energie intorno a battaglie comuni, contro minacce comuni, per cause comuni.

Sotto questo aspetto la pandemia del covid-19, proprio perché ha svelato la totale mancanza di garanzie dei diritti pur stabiliti da tante carte e convenzioni e la spaventosa inadeguatezza delle istituzioni internazionali esistenti, sta forse inverando la massima di Giambattista Vico, secondo la quale quelle che sembrano e sono “traversie” sono anche – o meglio possono diventare – delle “opportunità”. Stanno infatti manifestandosi due novità. Per la prima volta nella storia si sta manifestando un interesse pubblico e generale assai più ampio e vitale di tutti i diversi interessi pubblici del passato: l’interesse di tutti alla sopravvivenza, assicurato oggi dalle cure e dai vaccini e, domani, dalle garanzie dei beni comuni e dei diritti fondamentali di tutti quali limiti e vincoli a tutti i poteri, sia politici che economici. Non solo. Per la prima volta, dopo anni di politiche liberiste, sta prevalendo nel dibattito pubblico ed anche nella pratica di molti governi, il principio che la cura del covid-19 e poi il vaccino non vanno affidati alle logiche del mercato ma garantiti ugualmente a tutti. Sono queste le due grandi, positive novità che sembrano generate da questa e dalle altre emergenze globali: l’interdipendenza crescente tra tutti i popoli della terra, idonea a generare una solidarietà senza precedenti tra tutti gli esseri umani e a rifondare la politica come politica interna del mondo.

Luigi Ferrajoli   aprile 2021

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