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Luigi Ferrajoli: Riportare i Partiti nella società .
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Scritto da Franco Calamida, 10-04-2016 20:45

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Pubblicato in : La costruzione della sinistra, La costruzione della sinistra


Tratta della questione di fondo : la crisi della rappresentanza .   Un articolo splendido, imperdibile. Nessun nuovo Partito avrà senso e futuro se non porrà questi principi nel suo Statuto . Ne sono convinto . Franco Calamida


Luigi Ferrajoli, Separare i partiti dallo Stato, riportare i partiti nella società   

 

1. Una questione costituzionale di fondo: la crisi dei partiti e il crollo della rappresentanza politica – Stiamo assistendo a una crisi profonda – in Italia, ma non solo in Italia – della democrazia rappresentativa, provocata dal crollo del rapporto di rappresentanza, tradizionalmente mediato dai partiti, tra sistema politico e società.

      E’ questa, oggi, la vera, gravissima questione costituzionale, pregiudiziale a tutte le altre ma stranamente trascurata sia dalla dottrina costituzionalistica e dalla teoria politica, che hanno sempre dedicato scarsa attenzione ai partiti politici, sia dal dibattito pubblico sulla democrazia e sulla sua crisi odierna. I partiti, che dovrebbero essere i tramiti del rapporto di rappresentanza, sono oggi l’istituzione più screditata, e il loro discredito si è trasferito sulle stesse istituzioni rappresentative, a cominciare dal Parlamento[1]. Uno dei loro tratti distintivi è l’assenza di regole di democrazia interna, che li ha trasformati nel migliore dei casi in macchine elettorali al servizio dei loro capi e, nel peggiore, in gruppi di interessi privati esposti a inquinamenti mafiosi o comunque malavitosi. L’indagine di Fabrizio Barca sul Partito Democratico romano, insieme all’inchiesta penale della Procura di Roma su mafia-capitale, ne sono la prova drammatica. La distanza crescente tra istituzioni politiche e società, tra i partiti e l’elettorato, è del resto misurata dalla crescita dell’astensionismo; che è sempre meno un astensionismo qualunquista e anti-politico e sempre più un astensionismo politico, di protesta e denuncia della non rappresentatività dei partiti esistenti. Alle ultime elezioni – in Emilia e a Venezia – hanno votato meno della metà degli elettori. Soprattutto, poi, è cambiata la qualità del voto, sia a destra che a sinistra. Il voto è dato non più per convinzione bensì, nella maggior parte dei casi, per esclusione: è un voto al partito giudicato meno dannoso e penoso, di solito per disprezzo o paura delle altre formazioni. E con l’abbassamento della quantità e della qualità dei voti si è abbassata anche la qualità della democrazia.

       D’altro canto la crisi verticale dei partiti – la loro distanza dalla società, la loro trasformazione in oligarchie autoreferenziali ruotanti intorno a un capo, la loro occupazione della sfera pubblica fino alla loro identificazione con le pubbliche istituzioni, in breve la loro perdita di rappresentatività e prima ancora di credibilità – sta provocando la crisi non soltanto della dimensione formale della democrazia rappresentativa, ma anche dello stato sociale e, con esso, della dimensione sostanziale della democrazia costituzionale consistente nei vincoli imposti allo Stato a garanzia dei diritti sociali e del lavoro costituzionalmente stabiliti. Si pensi solo, in Italia, all’abolizione dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori sulla reintegrazione del lavoratore ingiustamente licenziato; ai tagli alla spesa pubblica che stanno riducendo l’efficienza e abolendo la gratuità, e quindi il carattere universale ed uguale, di quello che in passato è stato uno dei servizi sanitari nazionali più avanzati del mondo; ai provvedimenti sulla scuola che consegnano ai presidi enormi e inutili poteri in tema di amministrazione dei docenti; ai tagli alla ricerca e all’università, responsabili del generale abbassamento delle competenze tecniche e, insieme, dell’emigrazione ogni anno di decine di migliaia di giovani laureati. Ma al di là delle singole controriforme, è l’intera sostanza del costituzionalismo, quale sistema di limiti e vincoli ai pubblici poteri, che sembra scomparsa dall’orizzonte della politica.

       Si capisce come da questi processi sia conseguito un generale abbassamento morale e intellettuale: del ceto politico, reclutato prevalentemente, in assenza dei vecchi canali di selezione dal basso, tramite rapporti clientelari o comunque non politici con conseguente depressione delle capacità e sostanziale primato degli interessi personali; ma anche dell’intera società, per il crollo del senso civico, per la crescente sfiducia nelle istituzioni, per la svalutazione della sfera pubblica e lo sviluppo degli egoismi, delle paure e dei razzismi. I due processi si implicano tra loro. Al crollo delle identità e delle soggettività politiche collettive e al vuoto di politica e di rappresentanza corrispondono la regressione delle soggettività individuali e la disgregazione della società, alimentate dalla crescita delle disuguaglianze, dalla riduzione dei diritti sociali e del lavoro, dal primato degli interessi personali e dallo sviluppo dei fenomeni dell’illegalità diffusa, del voto di scambio e della corruzione. Inversamente, al venir meno dell’impegno e della partecipazione politica e dei vecchi legami di solidarietà e di reciproco affidamento[2], sui quali sempre si fondano la soggettività e l’azione politica collettiva, corrisponde la crisi della rappresentanza politica e della qualità dei gruppi dirigenti, formati ormai, prevalentemente, sulla base della selezione dei peggiori.

      La stessa parola “partito”, a causa del discredito degli attuali partiti nel senso comune, è divenuta impronunciabile senza un riflesso di rigetto. In passato l’avversione ai partiti era un tratto caratteristico delle destre conservatrici di stampo paleo-liberale. Oggi è sempre più diffusa, anche in settori della sinistra[3], la tentazione di archiviare l’idea stessa del partito politico, o comunque di rassegnarsi all’idea che i partiti non possono essere altro che quello che sono: macchine elettorali e caste di privilegiati, talora corrotte e colluse con gruppi affaristici. Si è insomma sviluppata, nei settori ancora politicizzati della società, l’idea che una politica degna di questo nome può svolgersi ormai soltanto fuori dei partiti, nei movimenti di protesta o di iniziativa politica e nelle tantissime forme del volontariato civile di cui ancora fortunatamente è ricca la società.

       Naturalmente i partiti non hanno, né devono avere, il monopolio della vita politica. Dobbiamo distinguere, tuttavia, tra forme della militanza politica e della partecipazione dei cittadini alla vita pubblica e forme dell’organizzazione sociale della rappresentanza politica. La militanza e la partecipazione alla vita politica avvengono anche in molteplici forme e luoghi diversi dai partiti: attraverso i movimenti, le associazioni del volontariato e le loro mobilitazioni su temi specifici come la pace, o l’acqua, o il reddito di cittadinanza, o la salute, o la scuola, o il lavoro o la difesa della Costituzione. C’è però una cosa che soltanto i partiti – inteso con “partiti” le organizzazioni che si candidano alle elezioni delle istituzioni rappresentative, comunque si chiamino e comunque le si voglia chiamare – fanno e hanno il compito di fare e che la loro crisi attuale sta deformando: svolgere il ruolo, loro assegnato dall’articolo 49 della nostra Costituzione, di organizzare i cittadini sul territorio onde metterli in grado di “concorrere a determinare la politica nazionale”, direttamente tramite l’indirizzo politico da essi impresso alle funzioni di governo e indirettamente tramite la scelta dei loro rappresentanti. Senza veri partiti organizzati nella società, infatti, una democrazia fondata sul suffragio universale non può funzionare, ma degenera inevitabilmente, come sta avvenendo in Italia e in molti altri paesi europei, in sistemi oligarchici e tendenzialmente autocratici, basati sul rapporto diretto tra masse e capi. Per questo, come scrisse Hans Kelsen, l’ostilità nei confronti dei partiti equivale in ultima analisi a un’ostilità nei confronti della democrazia[4]: perché essa equivale alla negazione del solo strumento tramite il quale possono essere organizzate, nella società, la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica e la loro rappresentanza politica.

      Queste funzioni, in passato esercitate dai partiti in forme più o meno democratiche grazie al loro insediamento sociale, sono oggi venute sostanzialmente meno, anche a causa dell’assenza di regole idonee a garantirle. I diritti politici sono in effetti gli unici diritti che difettano di effettive garanzie. Non solo. Essi sono anche i soli diritti per i quali il tema delle garanzie non è mai stato, sul piano teorico, seriamente pensato e trattato, a causa dell’illusione, di cui parlerò più oltre, che fosse sufficiente a garantirli l’autonomia dei partiti, a sua volta garantita dalla totale mancanza di regole eteronome. Si è visto il risultato di questa anomia. Ciò che qui intendo mostrare è invece che solo un’idonea legislazione di attuazione di tali diritti può assicurarne due ordini di garanzie: in primo luogo le garanzie di democrazia interna, idonee a fare dei partiti i luoghi nei quali si forma la volontà popolare e i cittadini, come vuole la Costituzione, possono “concorrere a determinare la politica nazionale”; in secondo luogo le garanzie della stessa autonomia di tali luoghi dalle istituzioni rappresentative, cioè l’alterità e la separazione tra rappresentanti e rappresentati, idonea a garantire la rappresentatività e la responsabilità dei primi rispetto ai secondi e il rapporto di indirizzo politico dei secondi nei confronti dei primi.

 

2. Gli effetti della crisi: la personalizzazione e la statalizzazione dei partiti. Il capovolgimento della gerarchia democratica dei poteri – In assenza di queste due classi di garanzie si sono prodotti due ordini di processi involutivi: la personalizzazione dei partiti e la loro sostanziale statalizzazione. Il primo processo, unitamente al venir meno dei partiti come luoghi della partecipazione politica dei cittadini, si è sviluppato in Italia simultaneamente al mutamento subito dal sistema politico. Al vecchio sistema dei partiti, che fino a un quarto di secolo fa componeva quello che chiamavamo l’”arco costituzionale”, si sono sostituite formazioni tendenzialmente autocratiche: il partito-azienda di Berlusconi, il partito-marchio di Grillo e Casaleggio, i partiti parimenti personalizzati di Salvini e di Renzi. Venuta meno la militanza nei partiti, si è anche svuotata l’attività delle loro organizzazioni di base. L’ultimo residuo di rappresentanza politica – il Partito Democratico – ha perso in pochi mesi la maggioranza dei suoi iscritti e si è simultaneamente trasformato in un gruppo di potere gravitante intorno al capo.

       E’ parallelamente avvenuto un mutamento profondo dell’assetto istituzionale. Alla vecchia centralità del Parlamento, che ha caratterizzato la storia della nostra Repubblica nel suo primo trentennio, si è sostituita l’indiscussa centralità del potere esecutivo. Lo spostamento del baricentro del sistema politico dal Parlamento al Governo si è sviluppato ininterrottamente fin dagli anni Ottanta, dapprima con la legge 28 agosto 1988, n. 400 sulla delegificazione e il conferimento al governo di un’amplissima potestà regolamentare, poi mediante una lunga serie di riforme dei regolamenti parlamentari e di prassi innovative, infine con il consolidamento di questi mutamenti con le attuali riforme istituzionali. Il risultato è stato l’espropriazione del Parlamento quanto alla stessa funzione legislativa e perfino a quella di revisione della Costituzione. La legislazione, ormai, è formata quasi interamente da leggi di iniziativa governativa: da decreti leggi, che hanno superato il 40% dell’intera produzione legislativa; da leggi delega promosse dal governo e dai successivi decreti legislativi; da leggi, infine, proposte dal governo, a cominciare da quelle di riforma istituzionale e costituzionale. Le leggi restanti, di iniziativa parlamentare, non raggiungono il 10%.

       Ma l’aspetto più grave di questo squilibrio dei poteri è stato la verticalizzazione e la personalizzazione del sistema politico intorno alla figura del presidente del consiglio: un fenomeno proprio di tutte le democrazie occidentali, ma in Italia destinato ad aggravarsi con le attuali riforme istituzionali – la riforma elettorale e quella del Senato – che di fatto consegnano l’intero potere politico a una minoranza (la maggiore minoranza) e più precisamente, per effetto dell’assenza di democrazia interna ai partiti, al suo capo[5]. Si capisce come una simile personalizzazione dei partiti e conseguentemente, per il tramite del partito di governo, dell’intero sistema politico, ne contraddice la natura rappresentativa, non potendo una sola persona rappresentare la pluralità delle opinioni e degli interessi che contrassegna qualunque corpo politico e più ancora qualunque società avanzata e minimamente complessa. Come scrisse giustamente Hans Kelsen, “l’idea di democrazia implica assenza di capi. Inte­ra­mente nel suo spirito sono le pa­role che Pla­tone, nella sua Re­pubblica (III, 9), fa dire a So­cra­te in ri­spo­sta alla questione su come do­vrebbe essere trat­tato, nello Stato ideale, un uomo dotato di qualità superio­ri, un ge­nio in­somma: ‘Noi l’ono­reremmo come un essere degno d’adora­zio­ne, mera­viglioso ed amabi­le; ma dopo aver­gli fat­to no­tare che non c’è uomo di tal genere nel no­stro Stato, e che non deve es­serci, un­togli il capo ed in­corona­tolo, lo scor­teremmo fino alla frontiera’” [6].

      C’è poi un secondo effetto prodotto dall’anomia dei partiti e dallo sradicamento dalle loro basi sociali: la loro perdita di autonomia dalle istituzioni pubbliche e il venir mano, anche per questa via, del loro ruolo di mediazione della rappresentanza politica. Da organi della società, i partiti si sono di fatto trasformati in organi dello Stato. Il fenomeno non è solo italiano, ma investe tutti i paesi europei, anzi tutte le democrazie occidentali. Ma in Italia si è manifestato in maniera particolarmente allarmante, se non altro perché in Italia i grandi partiti di massa hanno fondato la democrazia e della democrazia, cioè del rapporto di rappresentanza politica, sono stati a lungo, grazie alla loro autonomia dallo Stato e al loro radicamento sociale, i principali artefici e garanti. Certamente, anche in passato, l’assenza di regole e di garanzie ha indebolito la qualità delle nostre democrazie. Ma oggi, venuta meno la collocazione prevalentemente sociale dei partiti, quell’assenza ha finito per ribaltarne il ruolo, favorendone l’integrazione nelle istituzioni pubbliche e determinandone, insieme, l’involuzione personalistica e populista: nelle forme del populismo televisivo e mediatico di Berlusconi e poi di Grillo, poi del populismo razzista della Lega guidata da Salvini, infine nelle forme del populismo dall’alto del “Partito della Nazione” di Matteo Renzi. Il populismo e la personalizzazione della politica, cioè il consenso basato sul rapporto diretto tra capo e popolo, tra leader e opinione pubblica, non mediato dalla partecipazione attiva dei cittadini, è infatti l’inevitabile approdo di qualunque democrazia nella quale il suffragio universale non sia mediato dai partiti. Non a caso la forma più compiuta e perversa del populismo si realizzò con il fascismo al potere di Mussolini, basato sul rapporto organico e diretto tra capo e popolo, concepito questo come macrosoggetto, blocco omogeneo privo di differenze interne.

       Domandiamoci allora: come è potuta accadere questa degenerazione dei partiti? E’ accaduta grazie alla loro trasformazione da organi della società in gruppi di potere separati dalla società e sempre più interessati a insediare i loro gruppi dirigenti nelle pubbliche istituzioni. E’ questo il paradosso istituzionale prodotto dal ribaltamento del ruolo e della natura stessa dei partiti politici: nati come organizzazioni sociali non solo esterne ed autonome dallo Stato, ma con lo Stato in potenziale conflitto, i partiti hanno fatto uso della loro autonomia per trasformarsi in apparati integrati nello Stato. Si è così prodotto un capovolgimento di quella che chiamerò la gerarchia democratica dei poteri, basata sul primato delle forze sociali mediate dai partiti politici, sulla loro rappresentanza parlamentare, sul vincolo di fiducia che lega ai parlamenti le funzioni di governo, a loro volta sopraordinate ai poteri economici e finanziari. I rapporti tra società e sfera pubblica e tra sfera pubblica ed economia si sono infatti ribaltati. Non sono più le forze sociali organizzate nei partiti che indirizzano dal basso la politica delle istituzioni rappresentative, ma è il ceto politico insediato in queste istituzioni che governa i partiti, politicamente neutralizzati dal loro sradicamento sociale. Non è più la rappresentanza parlamentare che controlla il governo ancorandone l’azione al vincolo della fiducia, ma sono i governi che controllano i parlamenti attraverso le loro maggioranze parlamentari rigidamente subordinate alla volontà del capo. Non sono più i poteri politici rappresentativi che regolano e governano l’economia e la finanza, ma sono sempre più i poteri globali dell’economia e della finanza, privi di una sfera pubblica alla loro altezza, che impongono alla politica, in difesa dei loro interessi, regole e politiche antisociali, legittimate dalle leggi del mercato pur se incompatibili con i limiti e i vincoli costituzionali. “Governabilità”, infatti, vuol dire che la società deve essere governata da un sistema politico liberato da condizionamenti sociali dal basso e da vincoli costituzionali dall’alto, onde essere in grado di imporre le politiche anti-sociali ad esso dettate dai mercati. Il finanziamento privato dei partiti, unitamente ai tanti conflitti d’interesse, alle pressioni delle lobby e ai giganteschi fenomeni di corruzione, sono solo le forme visibili di questa subordinazione della politica ai poteri privati del mercato e del suo conseguente divorzio dalla società.

      E’ insomma la governabilità il valore politico supremo assicurato da questo capovolgimento del sistema democratico dei poteri, del quale la smobilitazione sociale dei partiti è al tempo stesso un effetto e una causa. Ce le chiedono l’Europa, ripetono i nostri vertici politici a proposito della riforma elettorale e di quella costituzionale. Una richiesta all’apparenza incomprensibile: che rapporto può esserci tra la riforma della legge elettorale o la sostanziale abolizione del Senato, e le politiche di austerità dirette a fronteggiare la crisi economica? Questo rapporto è ormai diventato chiaro: queste riforme vengono richieste dai mercati per il tramite dell’Unione Europea, dato che solo la smobilitazione sociale dei partiti, la perdita di rappresentatività e il mutamento in senso verticistico e tendenzialmente autocratico dei sistemi politici possono assicurare il governo della società. In tanto, infatti, possono essere adottate dai governi le politiche dettate dai mercati – dai tagli alla spesa sociale alla riduzione dei diritti dei lavoratori – in quanto la società sia “governabile”. E in tanto la società è governabile in quanto la politica, per poter essere impotente e subalterna all’economia e alla finanza, divenga onnipotente nei confronti dei governati e dei loro diritti, grazie anche alla neutralizzazione dei partiti, trasformati in partiti leggeri, liquidi, personalizzati e verticalizzati, cioè in apparati al servizio dei capi e sempre più impermeabili e separati dalla società.

 

 

3. I fattori della crisi: il primato dei poteri economici sui poteri politici e la smobilitazione sociale dei partiti – Ribaltamento della gerarchia democratica dei poteri, personalizzazione e statalizzazione dei partiti, perdita della loro capacità di mediare il rapporto di rappresentanza tra società e sistema politico e primato dei poteri economici e finanziari, sono dovuti a molteplici fattori.

       Il primo fattore, direttamente connesso all’assenza di regole di garanzia, è stata la confusione e la concentrazione dei poteri. E’ a causa della mancata separazione dei poteri economici dai poteri politici, e dei poteri politici dai poteri sociali, che i rapporti tra queste tre classi di potere hanno finito per capovolgersi. Senza la garanzia della loro separazione – è la vecchia regola di Montesquieu – i poteri, infatti, tendono naturalmente a confondersi e ad accumularsi in forme assolute. Ma la confusione dei poteri si risolve sempre, inevitabilmente, nel sopravvento dei poteri più sregolati. Precisamente, i poteri dotati di maggiore autonomia come sono indubbiamente i poteri economici e finanziari privati, guidati per loro natura dagli interessi personali dei loro titolari, finiscono sempre per prevalere, fino ad asservirli, sui poteri politici istituzionali; i quali a loro volta sono portati, dalla naturale tendenza all’auto-conservazione e all’auto-riproduzione, a neutralizzare i partiti, trasformandoli negli odierni apparati separati dalla società e sostanzialmente al loro servizio. Di qui il capovolgimento di quella che ho chiamato la gerarchia democratica dei poteri: il declino dei partiti quali luoghi di partecipazione dei cittadini alla vita pubblica in grado di fondare la legittimazione democratica della politica e di ancorarla, grazie alla loro forza sociale, al suo ruolo di governo dell’economia e di garanzia dei diritti delle persone. Un capovolgimento, va aggiunto, potentemente sorretto in questi anni dall’ideologia liberista, cui ha fatto riscontro il vuoto politico, intellettuale e morale della sinistra, totalmente subalterna all’egemonia incontrastata di questo pensiero saldamente installato in tutte le maggiori sedi decisionali. Ne è seguita la perdita di senso della politica, quanto meno nel significato tradizionale di cura e governo dei pubblici interessi: perché sostituita dalla tecnocrazia[7], cioè dall’attuazione tecnica delle leggi del mercato, e perciò percepita come un’inutile e costosa mediazione parassitaria; e perché ridotta, nella cosiddetta “assenza di alternative” che forma il postulato ideologico del credo liberista, a una pura lotta per la conquista del potere, oltre tutto inquinata dai conflitti di interesse e dai fenomeni di corruzione divenuti ormai un elemento strutturale dei sistemi politici.

        Il secondo fattore di questo ribaltamento dell’assetto dei poteri è stato determinato dal mutamento della natura e del ruolo dei partiti indotto dalle nuove forme della comunicazione politica, oggi prevalentemente televisiva. Ne sono seguite la tendenza dei loro gruppi dirigenti a liberarsi delle loro basi sociali come di un inutile intralcio, o peggio a rinunciare a una loro organizzazione sul territorio; la sostituzione della direzione politica con la semplice propaganda, diretta a ottenere il consenso degli elettori ben più che a garantire agli iscritti le sedi nelle quali “concorrere” a determinare la loro politica, come vorrebbe la nostra Costituzione; l’identificazione della democrazia con il consenso, di cui hanno goduto e godono anche molti regimi totalitari, anziché con la partecipazione dei cittadini, e perciò la riduzione di questi da soggetti attivi in soggetti passivi, spettatori degli spettacoli televisivi nei quali si sono trasformati i luoghi e le forme della politica. E’ poi evidente che la smobilitazione sociale dei partiti ha favorito la crescita incontrollata dei privilegi legati alla presenza nelle istituzioni elettive e l’inevitabile sviluppo dei carrierismi, resi possibili proprio dalla confusione dei poteri, cioè dal potere dei dirigenti dei partiti di autocandidarsi alle elezioni e di decidere le altre candidature sulla base della fedeltà dei candidati. A sua volta, la crescita dei privilegi connessi all’esercizio dei pubblici poteri ha determinato il venir meno dell’alterità dei partiti rispetto allo Stato e alle pubbliche istituzioni, oggetto non più del loro controllo in forza del rapporto di rappresentanza, bensì direttamente della loro gestione. Oggi i partiti, ben più che organizzazioni di massa e luoghi nei quali i cittadini partecipano alla politica, come furono storicamente negli anni della loro maggiore espansione, si configurano perciò come centri di potere deputati alla diretta gestione della cosa pubblica. E’ in questa loro integrazione nello Stato, quali soggetti che esercitano di fatto funzioni di governo grazie alla duplice veste di dirigenti dei partiti e di legislatori e governanti, che consiste la cosiddetta “partitocrazia”, oggi aggravata dal rafforzamento dell’esecutivo e dalla marginalizzazione del parlamento già ricordati. Si capisce come a questa perdita di alterità dei partiti rispetto allo Stato abbia corrisposto, da parte dei loro dirigenti, l’assunzione del punto di vista interno alle istituzioni, quali soggetti rappresentanti anziché rappresentati, interessati alla difesa dell’esistente ben più che alla progettazione del futuro. A causa della loro collocazione nelle pubbliche istituzioni, i partiti hanno insomma perso la loro antica capacità progettuale, ancorata in passato alla loro natura di soggetti collettivi radicati nella società e orientati alla critica e al mutamento degli assetti di potere esistenti. Conseguentemente sono oggi, ben più che soggetti sociali della trasformazione, soggetti della conservazione politica e della stabilizzazione sociale. A questo mutamento contribuiscono potentemente, d’altro canto, gli alti stipendi degli eletti e i loro troppi privilegi, i quali sollevano, ben più che una questione economica o morale, una questione istituzionale: unitamente alla nomina dall’alto, essi generano negli eletti un interesse personale all’accesso e alla conservazione della carica. Ne consegue per un verso una dipendenza dai capi che ne deforma, fino a sopprimerlo, il ruolo di rappresentanti degli elettori e, per altro verso, un’inevitabile identificazione con lo Stato che ne deforma altresì il ruolo di soggetti rappresentati quali dirigenti dei partiti da cui sono stati eletti.

       Il terzo fattore del ribaltamento della gerarchia democratica dei poteri, di cui la neutralizzazione delle forze sociali organizzate in partiti è un necessario presupposto, è costituito da un fenomeno di natura strutturale: l’asimmetria tra il carattere globale dell’economia e della finanza e i confini ancora prevalentemente statali del diritto e della politica. Non esistendo una sfera pubblica all’altezza dei poteri economici e finanziari, questi si sono sviluppati e possono ancor più svilupparsi come poteri selvaggi e incontrollati. Non solo. In Europa sono state addirittura neutralizzate, dall’assurdo itinerario seguito dal processo di costruzione dell’Unione, le stesse sfere pubbliche nazionali di governo dell’economia. La creazione di un mercato comune e poi l’introduzione della moneta unica, non accompagnate dall’istituzione di un governo comune dell’economia, hanno infatti prodotto un sistema politico singolarmente ambivalente: giuridicamente una federazione – per gli enormi poteri normativi attribuiti agli organi comunitari, le cui decisioni sono direttamente vincolanti negli stati membri senza che ne sia richiesta la ratifica da loro parlamenti – non governata però da un governo federale deputato alla cura degli interessi generali dell’Unione, bensì da un consesso internazionale inevitabilmente dominato dagli Stati più forti. In queste condizioni, l’unica garanzia che è stata concepita a tutela della libera concorrenza è stata la regola, pattuita nei Trattati, di un radicale passo indietro dei governi nazionali, e perciò della sfera pubblica, nelle relazioni economiche e sociali: da un lato il divieto per gli Stati membri di intervenire con aiuti fiscali o di altro tipo a sostegno delle loro imprese in difficoltà, anche a costo di fallimenti e conseguente disoccupazione; dall’altro l’obbligo rigidissimo degli Stati di pareggiare i bilanci e di pagare i debiti pubblici, anche a costo di ridurre le garanzie dei diritti sociali e di privatizzare servizi e istituzioni di garanzia come i trasporti, la scuola, la sanità, la previdenza e l’assistenza. E’ chiaro che ai passi indietro degli Stati e dei pubblici poteri sono conseguiti altrettanti passi avanti dei mercati e dei poteri economici privati, e che la perdita di sovranità dei primi si è risolta nella sovranità anonima, invisibile e irresponsabile dei secondi. Di qui il ribaltamento del rapporto tra politica ed economia reso indisturbato dalla smobilitazione sociale dei partiti: non sono più i governi che regolano e governano l’economia e la finanza, ma sono sempre più i poteri dell’economia e della finanza che impongono ai governi, in difesa dei loro interessi, regole e politiche antisociali.

       La domanda che dobbiamo porci, se non vogliamo archiviare stato di diritto e democrazia, è se tutto questo sia inevitabile, come sempre sostengono le forze di governo, sorrette dal realismo oggi prevalente nelle scienze economiche, e perfino in quelle giuridiche, secondo cui ciò che accade non può non accadere: come se economia e politica fossero fenomeni naturali indipendenti dalle scelte politiche di chi ci governa. Domandiamoci allora: è possibile porre termine al ribaltamento qui illustrato della gerarchia democratica dei poteri? E’ possibile una rifondazione dal basso della democrazia e, insieme, della politica, che ponga fine, con l’ausilio di una legge di attuazione dell’articolo 49 della Costituzione, all’attuale confusione dei poteri generata dall’integrazione dei partiti nello Stato quali semplici propaggini del ceto politico insediato nelle istituzioni di governo? E’ possibile restituire i partiti al loro ruolo di organi della società, autonomi e separati dalle pubbliche istituzioni, in grado di bilanciarne le attuali involuzioni autocratiche e di vincolarle alla rappresentanza e alla responsabilità, e così ristabilirne il ruolo di governo sopra-ordinato all’economia e alla finanza? E’ ancora possibile, in breve, rifondare la rappresentanza politica e non rassegnarsi alla trasformazione della vecchia democrazia rappresentativa in un’oligarchia, o peggio in una leader-crazia, ossia in una auto-crazia?

      

 

4. Un falso dilemma: autonomia o eteronomia nella disciplina dei partiti – La risposta a queste domande richiede un chiarimento preliminare in ordine all’alternativa tra autonomia ed eteronomia nell’organizzazione dei partiti e nella disciplina dei loro rapporti sia con la società che con le pubbliche istituzioni. E’ chiaro che i partiti, in tanto possono essere i luoghi nei quali i cittadini manifestano la loro volontà politica e concorrono a determinare la politica del loro paese, in quanto siano organi della società, cioè attori sociali radicalmente autonomi dai pubblici poteri. L’autonomia dei partiti dalle pubbliche istituzioni quali organizzazioni sociali è infatti la loro fonte di legittimazione quali luoghi privilegiati della politica e, insieme, una condizione necessaria del loro ruolo di mediazione tra società e Stato, quali organi della sovranità popolare in grado di indirizzare, di controllare e di chiamare a rispondere del loro operato le loro rappresentanze istituzionali. La questione che dobbiamo discutere, sulla base dell’esperienza storica, è se questa autonomia possa essere assicurata dall’assenza di regole o al contrario, con paradosso apparente, dall’eteronomia di regole adeguate di garanzia.

       L’assenza di regole è stata il tratto genetico dell’autonomia dei partiti dallo Stato nei momenti più felici della loro storia: quando nacquero, come partiti operai, e poi, in Italia, durante la resistenza al fascismo e dopo la Liberazione, quando i loro dirigenti venivano dall’esilio, o dalle prigioni fasciste o dalla lotta partigiana ed era impensabile che fossero animati da ambizioni di potere o da interessi di carriera. E’ pur vero che neppure nei loro momenti migliori i partiti sono stati, al loro interno, un modello di democrazia. Si pensi solo alle denunce della loro burocratizzazione negli scritti di Roberto Michels di oltre un secolo fa, a cominciare dal classico saggio La sociologia del partito politico del 1911[8]. La necessità di una legge diretta a garantirne la democrazia interna è perciò sempre stata – basti pensare alle proposte di Hans Kelsen negli anni venti del secolo scorso[9] – al centro del dibattito teorico e politico. Sempre, tuttavia, fino agli anni Sessanta del secolo scorso, i partiti sono stati un tramite effettivo del rapporto tra società e Stato. Non a caso Antonio Gramsci configurò il partito come il moderno Principe e fondò su di esso l’idea stessa di egemonia ideale e culturale. La tradizione comunista, più in generale, lo concepì dapprima come “avanguardia” e poi come sede primaria della politica, strumento delle lotte sociali, luogo della politicizzazione della società, dello sviluppo dei legami di solidarietà e dell’esercizio della militanza politica. A sua volta Lelio Basso, al quale si deve la formulazione dell’art. 49 della Costituzione, ne teorizzò il ruolo essenziale quale strumento della sovranità popolare e della mediazione rappresentativa tra società e Stato[10].

       E’ stata questa natura del partito, questa sua intrinseca e naturale autonomia originaria che spiega la storica avversione dei partiti all’eteronomia di una legge diretta a regolarli. In effetti, alle loro origini e poi all’indomani della Liberazione, i partiti erano sicuramente dotati di una forte e sperimentata autonomia dalle istituzioni statali che non aveva certo bisogno di essere sorretta da una legge. In Italia, per di più, ci fu una specifica ragione a sostegno dell’opposizione della sinistra, e in particolare del Partito comunista, all’idea di una legge di attuazione dell’art. 49: il timore che una legge sui partiti sulla base del “metodo democratico” della loro attività avrebbe potuto legittimare – come è avvenuto in Germania con la legge di attuazione degli artt. 13 e 53 della Legge fondamentale tedesca[11]– la loro esclusione dalle istituzioni rappresentative. Ma al di là di questi motivi contingenti, era la concezione stessa della politica come fatto collettivo e come mobilitazione sociale dal basso che motivava la difesa dell’auto-regolazione dei partiti e il rifiuto di una legge sulla loro democrazia interna. Tanto è vero che nella sinistra era ritenuto assai più importante il ruolo di dirigente del partito che quello di deputato o di consigliere regionale o comunale[12].

       Oggi, come sopra si è visto, questi presupposti sono tutti venuti meno. E’ venuta meno, in particolare, l’autonomia dei partiti quali organi della società, dato che i partiti hanno fatto uso della loro autonomia per separarsi dalla società e per statalizzarsi. Di qui un paradosso apparente: l’opposizione dei partiti a una loro regolazione eteronoma da parte della legge è oggi motivata, nella sostanza, non già dalla volontà di difendere la loro autonomia dallo Stato quali organi della società, bensì, esattamente al contrario, dalla volontà di non mettere in questione la loro integrazione nello Stato e i privilegi personali che ne derivano. I partiti, in breve, sono diventati i principali nemici di una legge che ne garantisca la democrazia interna e l’autonomia dalle pubbliche istituzioni, proprio perché dall’integrazione nello Stato i loro dirigenti traggono il massimo potere personale e i massimi privilegi.

        Si capisce allora l’equivoco teorico che è alla base delle tesi che contestano in via di principio qualunque regolazione garantista e democratica dei partiti in nome dell’indiscutibile valore della loro autonomia. E’ proprio la loro autonomia esterna e la loro democrazia interna che l’eteronomia della legge deve garantire, avendo i partiti soppresso, autonomamente, sia l’una che l’altra. Separazione dei poteri e democrazia, infatti, non sono fenomeni naturali. Richiedono regole e tecniche di garanzia estremamente elaborate: così è avvenuto per le ben più complesse democrazie statali e non si capisce perché non dovrebbe avvenire per la democrazia nei partiti. Ovviamente le leggi non bastano a garantire la democrazia. Ma certamente sono necessarie. Nessun diritto fondamentale infatti, e meno che mai i diritti politici,  può fare a meno di garanzie e perciò di leggi di attuazione.

 

 

 

5. Una legge di attuazione dell’art. 49 della Costituzione quale condizione necessaria anche se non sufficiente di una rifondazione democratica dei partiti – Se tutto questo è vero, risulta chiaro che la riabilitazione dei partiti quali tramiti della democrazia rappresentativa non può essere semplicemente affidata alla loro auto-nomia, ma richiede l’etero-nomia della legge, a garanzia – con paradosso apparente – della loro auto-nomia dallo Stato e dei diritti politici dei cittadini di cui essi devono rendersi strumenti. Se non vogliamo rassegnarci alla dissoluzione del ruolo di mediazione tra società e Stato affidato dalla Costituzione ai partiti politici, la sola strada è l’introduzione di garanzie etero-nome, idonee a impedirne la statalizzazione.

      Di qui la necessità di un dibattito pubblico che ponga all’ordine del giorno quella che oggi, ripeto, è la più grave ed urgente questione costituzionale: la riforma democratica dei partiti politici sulla base di una legge di attuazione del più volte citato articolo 49. Soltanto una legge, infatti, può oggi garantire, con la separazione e l’autonomia dei partiti dallo Stato, i diritti politici dei cittadini e, insieme, la credibilità e la rappresentatività democratica dell’intero sistema politico. Purtroppo, il principale ostacolo a una tale riforma è oggi rappresentata dai partiti medesimi, che solo grazie all’assenza di limiti e vincoli eteronomi possono conservare la loro attuale natura di gruppi di potere insediati nelle istituzioni e separati dalla società. Contro questo ostacolo, tuttavia, una battaglia civile a sostegno di una legge sulla democrazia interna e sull’autonomia dei partiti dallo Stato potrebbe far leva sul crescente discredito dei partiti attuali, sul loro stesso interesse a non esserne, in un futuro non lontano, rovinosamente travolti e, soprattutto, sulla difficoltà di difendere la loro attuale crisi degenerativa e di contestare credibilmente, nel merito, le proposte della loro democratizzazione.

       Naturalmente, ripeto, una legge non basta a restaurare il nesso dissolto tra società e istituzioni. Tanto meno è pensabile che possano essere rifondati i vecchi partiti, che del resto non sono mai stati dei modelli di democrazia. Ciò che la legge può fare – muovendo dalla necessità di porre rimedio non solo agli attuali processi involutivi, ma anche alle perversioni burocratiche e autoritarie dei vecchi partiti del Novecento – è soltanto vincolare i gruppi dirigenti a regole di democrazia interna e, insieme, porre termine, tramite rigide incompatibilità tra cariche di partito e pubbliche funzioni, alla loro attuale integrazione nello Stato. Dobbiamo infatti prendere atto, in presenza delle attuali degenerazioni, di due fenomeni, l’uno negativo, l’altro positivo. Il primo è l’inevitabile involuzione autocratica, in assenza di regole e garanzie, di qualunque formazione politica, all’esito, di solito, di lotte finalizzate unicamente alla conquista del potere. Il secondo è il nesso tra il radicamento sociale dei partiti, garantito dalla loro collocazione nella società anziché nelle pubbliche istituzioni, e la loro capacità di vincolarne i poteri, altrimenti sregolati e selvaggi, alla garanzia dei diritti politici dei cittadini, nonché al ruolo di indirizzo politico nei confronti delle rappresentanze istituzionali e dei governi.

       Una legge di attuazione dell’art. 49 dovrebbe perciò imporre ai partiti il “metodo democratico” da esso previsto a garanzia, appunto, dei diritti dei cittadini “a concorrere a determinare la politica nazionale”: a “concorrere” direttamente nelle decisioni politiche in quanto cittadini, è bene sottolineare, e non soltanto ad essere rappresentati da quanti essi hanno il diritto di eleggere come loro rappresentanti. Oggi, invece, i partiti non offrono ai loro iscritti neppure le garanzie offerte ai suoi soci da una società semplice o da un’associazione di bocciofili. I diritti politici, sui quali si fonda la democrazia rappresentativa, sono infatti i soli diritti a sostegno dei quali la cultura giuridica e politica non ha finora elaborato nessuna seria garanzia. Creare le condizioni istituzionali – necessarie, anche se non sufficienti – di una riabilitazione dei partiti quali strumenti, come vuole la Costituzione, dei diritti dei cittadini a concorrere a determinare la politica nazionale e a formare gli organi di governo è quindi ciò che si richiede a una legge di attuazione non soltanto dell’art. 49 ma dell’intero disegno costituzionale della democrazia rappresentativa. Possiamo infatti ben dire che la qualità delle forme istituzionali di una democrazia è determinata dalla qualità delle forme organizzative dei partiti, e perciò dalla democratizzazione della loro vita interna e da un loro rinnovato rapporto con la società.

       Rispetto a simili finalità sono penosamente inadeguate le proposte n. 3004 del 31 marzo 2015 (Fontanelli), n. 3147 del 26 maggio 2015 (Guerini), n. 3438 del 17 novembre 2015, n. 3494 del 15 dicembre 2015 e n. 3610 del 17 febbraio 2016 – presentate alla Camera in tema di attuazione dell’art. 49 della Costituzione. Tutte impongono ai partiti l’obbligo di dotarsi di un atto costitutivo e di uno statuto onde ottenere la personalità giuridica. Alcune aggiungono gli obblighi generici di rispettare i valori della Costituzione, di assicurare democraticità, pluralismo e trasparenza e di promuovere l’equilibrio di genere, nonché la facoltà di selezionare le candidature attraverso elezioni primarie. Le proposte Zampa e D’Alia prevedono infine, in una materia come questa che dovrebbe essere di totale ed esclusiva competenza del Parlamento, un’impropria delega al governo “per il riordino della normativa riguardante i partiti politici”.

       Norme di questa natura sono totalmente inidonee ad incidere sull’attuale assetto dei partiti e conseguentemente del sistema politico. Certamente una legge sui partiti deve limitare i propri contenuti prescrittivi all’essenziale. Non deve perciò vincolare i partiti a nessun valore sostanziale, neppure ai valori costituzionali, onde consentire la massima autodeterminazione politica dei cittadini e con essa il massimo pluralismo. Ciò che deve indicare con la massima precisione sono solo i requisiti formali che uno statuto conforme al “metodo democratico” previsto dall’art. 49 dovrebbe soddisfare per ottenere la personalità giuridica e l’accesso alle elezioni. Sul modello delle odierne costituzioni democratiche, tale statuto dovrebbe indicare i principi e i valori il cui perseguimento definisce la ragion d’essere e l’identità del partito, onde renderne trasparenti le opzioni politiche di fondo, le forze sociali e gli interessi che esso intende rappresentare, gli obiettivi programmatici per il cui raggiungimento esso si candida alla rappresentanza politica e magari al governo del paese. Naturalmente la legge deve limitarsi a richiedere solo l’esistenza di questa parte statutaria sull’identità dei partiti, senza minimamente entrare nel merito, neppure, ripeto, per imporre ai partiti il rispetto dei valori costituzionali. E’ poi evidente che le enunciazioni programmatiche di questo tipo possono essere estremamente generiche. Ma anche su questo si misurerà la serietà dei diversi partiti. In tutti i casi, questa parte per così dire sostanziale degli statuti dei partiti – per esempio, l’accento posto sulle garanzie del lavoro e dei diritti sociali, oppure sul rispetto delle leggi del mercato; sulla massima garanzia delle libertà fondamentali, oppure sul valore primario della sicurezza e dell’ordine pubblico; sulla laicità delle istituzioni oppure, al contrario, sul valore delle tradizioni e delle prescrizioni religiose – varrà a chiarirne la collocazione politica e anche a richiamare i partiti, nel dibattito pubblico, alla coerenza con i principi da essi dichiarati.

       Ben più importanti e vincolanti, ovviamente, dovranno essere i requisiti imposti dalla legge in tema di organizzazione democratica interna. Anche tali requisiti dovrebbero, grosso modo, far propri i principi organizzativi delle odierne democrazie rappresentative: l’uguaglianza e la pari dignità degli iscritti, il rispetto per il dissenso, la libertà della critica e le garanzie dell’opposizione interna, il sistema proporzionale nell’elezione degli organi decisionali, la previsione di assemblee di base in grado di vincolare o comunque di orientare le decisioni dei dirigenti, la massima pubblicità e trasparenza, soprattutto di fronte agli iscritti, di tutti i processi decisionali del partito. A tal fine la legge dovrebbe imporre forme di organizzazione sul territorio idonee a garantire discussioni e decisioni in incontri di base, sia pure integrate dalle odierne tecnologie della comunicazione e, soprattutto, dovrebbe promuovere il ruolo dei partiti quali strumenti del “diritto” dei cittadini di “concorrere”, come dice l’art. 49, “a determinare la politica nazionale”: poiché infatti la rappresentanza politica, pur nel rispetto del divieto del mandato imperativo in ordine a singole decisioni, è rappresentanza di un indirizzo politico, non basta il consenso, cioè l’adesione passiva dei cittadini a questo o a quel partito o a questo o a quel leader, ma occorre che l’indirizzo del partito sia formulato con il diretto concorso degli iscritti sulla base di un effettivo dibattito democratico. Infine, ove lo statuto del partito preveda la scelta dei suoi dirigenti e quella dei candidati alle istituzioni rappresentative con il sistema delle “primarie”, la legge dovrà vincolare tale procedura a regole rigorose, prima tra tutte l’ammissione alla partecipazione alle elezioni primarie soltanto degli iscritti, a conclusione di dibattiti di base e di effettivi confronti tra i candidati.

      Si aggiunga un’ulteriore misura, contraria all’attuale demagogia qualunquista: la previsione di un idoneo finanziamento pubblico dei partiti, ovviamente sottoposto a pubblici controlli, e la proibizione invece – se non vogliamo che con le elezioni vengano eletti, insieme ai partiti e ai candidati, anche (e soprattutto) i loro finanziatori – di ogni forma di finanziamento privato oltre una certa misura, onde impedire gli impropri e occulti vincoli di mandato che potrebbero derivarne. Ingenti finanziamenti, infatti, rischiano sempre di essere motivati dall’aspettativa di indebiti favori: in breve, di essere finalizzati alla corruzione. Questa finalità è del tutto palese nei casi non infrequenti di finanziamenti elargiti da uno stesso soggetto a più schieramenti o a forze politiche diverse o addirittura opposte. Finanziamenti di questo tipo dovrebbero, da una legge sui partiti, essere proibiti, non meno dei finanziamenti da parte di persone giuridiche, come le imprese e le società commerciali, essendo evidente che una persona giuridica non può avere motivi ideali, ma soltanto interessi economici per finanziare un partito politico.

 

 

 

6. Per la separazioni dei poteri dei partiti dai pubblici poteri: per l’incompatibilità tra cariche di partito e cariche istituzionali – Ma la norma sicuramente più decisiva, in grado di provocare una vera rifondazione democratica dei partiti, riguarda il mutamento del loro rapporto da un lato con la società e dall’altro con le istituzioni pubbliche. E’ la norma che introduce il principio, indubbiamente radicale, della netta separazione tra cariche di partito e funzioni pubbliche, anche elettive. Ma radicale è la crisi dei partiti, e i partiti per primi dovrebbero rendersi conto che solo da una rifondazione altrettanto radicale del loro rapporto con lo Stato e con la società – dalla separazione dal primo e dal radicamento nella seconda – dipende il loro stesso futuro.

       Dico subito che la questione qui sollevata della separazione tra poteri di partito e poteri istituzionali, al di là dell’ascolto che difficilmente riceverà dal mondo della politica, è una questione teorica di fondo, che ha a che fare con la grammatica della democrazia. Questa separazione altro non è che uno sviluppo e un aggiornamento del vecchio principio della separazione dei poteri. Nella sua versione classica, formulata oltre 260 anni fa da Montesquieu, la separazione riguardava soltanto i poteri pubblici: la separazione e il primato del potere legislativo sul potere esecutivo, allora detenuto dal monarca, e l’indipendenza della giurisdizione dagli altri due poteri, a garanzia del principio di legalità quale norma di riconoscimento dello stato di diritto. Non investiva invece i rapporti tra poteri pubblici e poteri extra-istituzionali: non i rapporti tra poteri politici e poteri economici, affidati, dal costituzionalismo profondo e per così dire implicito dello Stato moderno, al superamento dello stato patrimoniale e delle strutture feudali dell’ancien regime tramite la creazione di una sfera pubblica di governo separata dalle sfere economiche private e ad esse sopraordinata; non i rapporti, che si imporranno con l’affermazione della democrazia rappresentativa e del suffragio universale, tra i poteri di governo e i poteri sociali dai primi rappresentati ed espressi dai partiti organizzati nella società. Di qui la necessità di aggiornare la separazione dei poteri a garanzia, oltre che dello stato di diritto, delle forme della democrazia.

       L’attuale confusione dei partiti con le istituzioni rappresentative e il conseguente diaframma che li separa dalle loro basi sociali possono essere pertanto superati solo se essi saranno restituiti, dall’eteronomia della legge, al loro ruolo di organi della società, anziché dello Stato, quali soggetti rappresentati anziché rappresentanti[13]. Per assolvere il loro ruolo di garanzia del “diritto” dei cittadini, come dice l’art. 49, a “concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”, dovrebbero perciò essere separati non soltanto dagli apparati della Pubblica Amministrazione ma anche dalle istituzioni politiche elettive e deputati unicamente alla elaborazione dei programmi di governo, alla scelta dei candidati e alla responsabilizzazione degli eletti, ma non anche alla diretta gestione della cosa pubblica. Ne verrebbe favorito il radicamento sociale dei partiti e, soprattutto, ne risulterebbe restaurato il loro ruolo di mediazione rappresentativa tra istituzioni pubbliche elettive ed elettorato attivo. Ne conseguirebbe un più facile e fisiologico ricambio, oltre che una migliore selezione, dei loro gruppi dirigenti e dell’intero ceto politico. Venuti meno i conflitti di interesse che si manifestano nelle auto-candidature dei dirigenti e nelle varie forme di cooptazione dei candidati sulla base della loro fedeltà a quanti li hanno designati, i partiti recupererebbero, grazie alla loro collocazione interamente nella società, legittimazione politica, autorevolezza e capacità di aggregazione sociale nonché di controllo e responsabilizzazione degli eletti. La separazione dei poteri, del resto, è la prima ed ovvia garanzia contro la loro naturale concentrazione e accumulazione, che nel caso della rappresentanza politica si risolvono nella sua vanificazione, a causa del venir meno dell’alterità tra rappresentanti e rappresentati.

       Occorrerebbe perciò introdurre rigide forme di incompatibilità tra cariche di partito e cariche pubbliche, anche elettive, in base alle quali i dirigenti di partito, a cominciare dal segretario generale, avrebbero l’onere di dimettersi dai loro uffici di partito all’atto dell’elezione nelle istituzioni rappresentative, lasciando il loro posto a nuovi dirigenti in grado di indirizzarne e controllarne il futuro operato. Si porrebbe così fine all’attuale occupazione delle istituzioni da parte dei partiti, i quali dovrebbero essere investiti di funzioni soltanto di indirizzo politico e di responsabilizzazione dei rappresentanti, e non anche direttamente di pubblici poteri. Si ristabilirebbero la distinzione e la separazione tra rappresentati e rappresentanti, tra controllori e controllati, tra istanze e sollecitazioni dal basso e funzioni di governo dall’alto: in breve le condizioni elementari della rappresentanza e della responsabilità politica. Ne verrebbe ridotta l’attuale distanza o peggio la contrapposizione con i movimenti, ai quali i partiti finirebbero per assomigliare. L’autonomia e la separazione dei partiti dalle istituzioni di governo rappresenterebbero infine il solo bilanciamento e contrappeso, oltre tutto di tipo democratico, a un potere di governo di cui le riforme istituzionali in atto sono destinate ad accentuare l’involuzione in senso autocratico.

       La separazione dalle pubbliche istituzioni, infine, rafforzando i partiti come luoghi della formazione della volontà popolare, li trasformerebbe – grazie al loro autonomo potere di formulare i programmi, di proporre le candidature alle elezioni e di chiamare gli eletti a rispondere del loro operato – negli effettivi titolari del potere di indirizzo politico nei confronti delle pubbliche istituzioni chiamate a rappresentarli. Ne seguirebbero un più efficace condizionamento dei poteri politici da parte della loro base sociale, una rilegittimazione e un rafforzamento, oltre che dei partiti, delle istituzioni rappresentative e perciò una riabilitazione del loro ruolo di governo nei confronti dell’economia, a tutela del lavoro e dei diritti fondamentali delle persone. Infine la rifondazione dei partiti quali organi della società varrebbe a favorirne, con l’uguaglianza e la solidarietà interna, il rafforzamento dell’identità e della soggettività politica e la naturale disposizione a mobilitarsi nelle lotte sociali.

      E’ poi evidente che “separazione” non vuol dire “separatezza”. Farebbe parte del funzionamento fisiologico dei partiti la candidatura alle cariche elettive e l’elezione alle funzioni legislative e di governo dei gruppi dirigenti, nonché la designazione del capo del partito di maggioranza quale capo dell’esecutivo. Nulla impedirebbe, d’altro canto, che i parlamentari partecipino, o siano invitati a partecipare alle riunioni degli organi dirigenti dei partiti nelle cui liste sono stati eletti, e che, inversamente, i dirigenti dei partiti partecipino o siano invitati a partecipare alle riunioni dei gruppi parlamentari o dei gruppi consiliari o comunali che per il loro tramite sono stati eletti. Occasioni e momenti di incontro e di confronto – lasciati, quanto alle forme, all’autonomia statutaria – vanno infatti favoriti quanto più possibile. L’importante è che non si produca il cumulo delle cariche; che quindi i vecchi dirigenti lascino i ruoli di direzione nel partito e siano in essi volta a volta sostituiti da nuovi dirigenti, investiti perciò delle funzioni di indirizzo politico e di controllo sui loro predecessori, divenuti frattanto titolari di pubbliche funzioni. Ciò che importa, in breve, è impedire la confusione dei poteri tra partiti e istituzioni, tra rappresentanti e rappresentati, tra controllori e controllati.

      Aggiungo che non è un argomento contro la separazione tra partiti e Stato il fatto che nel modello parlamentare Westminster, frutto di una lunga e consolidata tradizione storica, il leader del partito di maggioranza sia di regola destinato alla carica di primo ministro. A parte altre caratteristiche del sistema inglese, prima tra tutte l’effettiva centralità del Parlamento, non è in regole di questo tipo che risiede la grandezza della democrazia inglese, la quale consiste nella solidità che ad essa proviene dalla sua tradizione secolare che le ha consentito di conservare la monarchia, la Camera dei Lord, il sistema elettorale maggioritario e la mancanza di codificazioni e costituzione scritta, cioè di essere priva di quel complesso sistema di garanzie che è stato invece introdotto in ordinamenti come quello italiano e quello tedesco come altrettanti “mai più” ad avventure e a involuzioni autoritarie.

      Certamente, proposte di riforma come quelle qui avanzate hanno il difetto di contrastare con gli interessi immediati degli stessi vertici del sistema politico che dovrebbero metterle in atto, e perciò di avere scarsissime probabilità di essere prese in considerazione. Ma io credo che si debba sempre distinguere tra interessi nei tempi brevi e interessi nei tempi lunghi e, soprattutto, tra l’improbabilità di una riforma perché in contrasto con gli interessi immediati del ceto politico e la sua impossibilità sul piano teorico: per impedire che l’idea di un’impossibilità della riforma sul piano teorico possa legittimare la sua concreta inattuazione, dovuta in realtà a interessi e a scelte contingenti, e possa perciò deresponsabilizzare la politica e la stessa cultura politica. Il principio della separazione dei partiti dalle istituzioni pubbliche, anche elettive, è una tesi di teoria della democrazia rappresentativa, prima che l’oggetto di una proposta politica di riforma. Per questo è sul piano teorico che esso deve essere anzitutto discusso[14], quanto meno per far maturare la consapevolezza della gravità della crisi in atto, dell’urgenza, oltre che della possibilità di fronteggiarla, e del nesso tra rifondazione democratica dei partiti e rifondazione della rappresentanza, della politica e della stessa democrazia.



[1] I risultati della XVI indagine su “Gli italiani e lo Stato”, svolta da “Demos” per il 2014 sotto la direzione di Ilvo Diamanti, sono terribilmente allarmanti. La fiducia nei partiti politici è scesa al 3%, cioè a una misura statisticamente irrilevante, di fatto equivalente allo zero. Rispetto al 2010 la credibilità e la fiducia nei partiti, nel Parlamento, nello Stato e nell’Unione Europea sono dimezzate, scendendo per il Parlamento al 7%, per lo Stato al 15% e per l’Unione Europea al 27% (www.repubblica.it/politica/2014/12, Partiti, istituzioni, Europa: la fiducia va a picco). La situazione non è molto migliore in Francia, dove la fiducia nei partiti, come scrive Marc Lazar su “La Repubblica” del 7 novembre 2015, è del 9%, e dove il 40% degli intervistati si è dichiarato disposto ad archiviare le forme della democrazia e il 67% si è detto favorevole a governi tecnici.

 

[2] Secondo l’indagine di “Demos” sopra citata, 6 persone su 10 diffidano degli “altri” in generale.

[3] Si pensi solo al libro di M. REVELLI, Finale di partito, Einaudi, Torino, 2013. L’idea che la democrazia possa funzionare senza partiti è del resto l’opinione ufficiale del Movimento 5 stelle, che nega di essere un “partito” e che alla democrazia rappresentativa oppone la sua “democrazia diretta” organizzata nella rete.

[4] H. KELSEN, Essenza e valore della democrazia (1929), trad. it. di G. Melloni in IDEM, La democrazia, Il Mulino, Bologna, 1981, cap. II, 50-66.

[5] Si veda il recentissimo M. CALISE, La democrazia del leader, Laterza, Roma-Bari, 2016: un titolo che a mio parere esprime una vera contraddizione in termini, a causa del carattere inevitabilmente non democratico, perché non rappresentativo, di qualunque sistema di potere monocratico, sia che il potere personale del leader caratterizzi l’intero sistema politico, sia che riguardi i partiti politici, che sono tutti, in Italia, variamente personalizzati. Contro i processi di verticalizzazione del sistema politico e di crisi della rappresentanza si veda, da ultimo, G. AZZARITI, Contro il revisionismo costituzionale. Tornare ai fondamenti, Laterza, Roma-Bari, 2016, cap. IX.

[6] H. KELSEN, Essenza e valore della de­mo­crazia, cit., cap.VIII, 120.

[7] Come ha sostenuto Norberto Bobbio, “tecnocrazia e democrazia sono antitetiche: se il protagonista della società industriale è l’esperto non può essere il cittadino qualunque. La democrazia si regge sull’ipotesi che tutti possano decidere di tutto. La tecnocrazia, al contrario, pretende che chiamati a decidere siano i pochi che se ne intendono” (Il futuro della democrazia. Una difesa delle regole del gio­co, Einaudi, Torino, 1984, cap. I, § 10, 22).

[8] R. MICHELS, La sociologia del partito politico nella demo­crazia mo­derna (1911), trad. it. di A. Polledro, Il Mulino, Bologna, 1966; IDEM, Antologia di scrit­ti sociologici, a cura di G. Sivini, Il Mulino, Bologna 1980.

[9] “Se la costituzione consacra l’esistenza dei partiti politici, diventa pure possibile democratizzare, entro questa sfera, la formazione della volontà generale. Ciò è tanto più necessario in quanto, presumibilmente, è proprio la struttura amorfa di questi strati che favorisce il carattere nettamente aristo-autocratico dei processi che si susseguono nella formazione della volontà comune” (H. KELSEN, Essenza e valore della democrazia, cit., cap. II, 64). Uno statuto democratico, secondo Kelsen, potrebbe perciò essere imposto ai partiti dalla stessa Costituzione, a garanzia dei diritti politici dei loro iscritti e degli elettori: “L’idea di democrazia implica un’ampia libertà nella formazione dei partiti politici. Ma non sarebbe in alcun modo sminuito il carattere democratico di una costituzione, se questa contenesse disposizioni destinate a garantire un’organizzazione democratica dei partiti politici” (Teoria generale del diritto e dello Stato [1945], trad. it. di S. Cotta e G. Treves, Edizioni di Comunità, Milano, 1952, parte II, cap. IV, B, h, a, 300).

[10] L. BASSO, Il principe senza scettro (1958), con prefazione di Stefano Rodotà, Feltrinelli, Milano, 1998, 69-73 e 174-179, dove Basso richiama il pensiero di Kelsen sull’opportunità di garanzie costituzionali della democrazia interna ai partiti e sostiene con forza il sistema elettorale proporzionale perché garantisce la massima “corrispondenza fra la volontà popolare, e cioè, in realtà, le molteplici volontà e tendenze del popolo” espresse dai partiti “e il loro specchio parlamentare”, tanto da potersi “sostenere che la proporzionale, pur non essendo espressamente menzionata, deve intendersi connaturata allo spirito della Costituzione” (ivi, 178). Sul ruolo dei partiti politici come i luoghi della sovranità popolare nei quali, in democrazia, si forma la volontà dei cittadini, si veda anche, di L. BASSO, Il partito nell’ordinamento democratico moderno, in ISLE, Indagine sul partito politico, tomo I, Giuffrè, Milano, 1966, rist. con il titolo I partiti politici in IDEM, In difesa della democrazia e della Costituzione. Scritti scelti, Edizioni Punto Rosso, Milano, 2009, 203-224, dove Basso ricorda che la proposta originaria di quello che è poi diventato l’art. 49 della Costituzione “si articolava in due articoli, nel secondo dei quali si prevedeva espressamente che ai partiti politici dovessero essere riconosciute ‘attribuzioni di carattere costituzionale’. E tale fu anche l’opinione della prima sottocommissione che espressamente affermò, approvando un ordine del giorno proposto dall’on. Dossetti, il principio dell’attribuzione ai partiti di compiti costituzionali” (ivi, 214). Sul ruolo dei partiti quali “strumenti della volontà popolare” diretti a “sopperire all’impossibilità della democrazia diretta” e perciò sul nesso tra partiti politici e sovranità popolare, Basso è tornato nella Replica del 18.1.1967 al dibattito già citato del convegno dell’Isle, in ISLE, Indagine sul partito politico, tomo III, Giuffrè, Milano, 1968, 919-924.

[11] Art. 53 di tale Legge: “Le candidature elettorali per la Camera potranno essere presentate soltanto da associazioni che rispondano alle norme dell’art.13 comma 2”, il quale a sua volta stabilisce: “I candidati alla Camera potranno essere presentati soltanto da associazioni che tendano, in conformità ai loro statuti, all’organizzazione democratica dell’attività dello Stato e della società”.

[12] “Nella socialdemocrazia tedesca e nei partiti che si ispirano al suo modello”, scrisse Basso riferendosi soprattutto al PSI e al PCI, “l’autorità dei dirigenti del partito è superiore all’autorità dei dirigenti del gruppo parlamentare” (L. BASSO, I partiti politici cit., 204). Più oltre, dopo aver espresso la sua ferma opposizione a qualunque legge di attuazione dell’art. 49 diretta “ad assorbire e inquadrare i partiti nei meccanismi dello Stato-governo”, Basso dichiara: “Siamo invece favorevoli a ogni norma e a ogni innovazione che faccia chiara e favorisca la funzione democratica dei partiti così come siamo venuti tratteggiandola in queste pagine, che dia ad essi gli strumenti operativi per meglio assolvere a questa funzione, che consenta ad essi di svilupparsi sul terreno sociale come libere associazioni di cittadini” (ivi, 221). La stessa tesi è ripresa nella Replica cit., 931, dove Basso esprime di nuovo la sua contrarietà a una “regolazione legislativa dei partiti” che ne snaturi il carattere di “organi” del popolo sovrano, tramite controlli statali “da parte di organi che sono subordinati al sovrano”, e subito dopo afferma: “Per quanto riguarda una legge sui partiti, io non ho cessato di reclamarla dalla Costituente in poi, e sono ancora d’avviso che una legge che rafforzasse la possibilità dei partiti di adempiere alle loro funzioni, facendoli in parte uscire dall’attuale indefinibile situazione, sarebbe un passo avanti”. E’ a questa posizione di Lelio Basso alla Costituente che si riferisce Piero Basso allorché ricorda, nella sua Nota introduttiva agli scritti In difesa della democrazia e della Costituzione, cit., 12, che nel dibattito in aula Costantino Mortati, “al momento di ritirare un proprio emendamento che imponeva un controllo della vita democratica dei partiti, dichiarava: ‘Mi soddisfa la dichiarazione di Basso e di Calamandrei che non si oppongono a una norma che in qualche modo regolamenti la vita dei partiti’”.

[13] “Mi sia in proposito consentito di ricordare”, affermò Lelio Basso a proposito del carattere di rappresentati anziché di rappresentanti dei partiti politici, “che è stato proprio un ramo del Parlamento, la Camera dei Deputati, che ha sancito ufficialmente questa superiorità dei partiti, quando ha scritto nel suo regolamento all’art. 26 che i gruppi parlamentari ‘rappresentano’ i partiti: li rappresentano in Parlamento dove devono agire secondo la volontà del rappresentato” (Replica cit., 927).

[14] A tal fine, la Fondazione Lelio e Lisli Basso ha organizzato una serie di seminari (il 18 maggio, il 24 giugno e il 5 ottobre 2015) sul tema della crisi dei partiti e della rappresentanza politica, e poi il convegno “Separare i partiti dallo Stato” svoltosi a Roma l’1 febbraio 2016. Si vedano le mie relazioni a tali incontri, Separar a los partidos del Estado y devolverlos a la sociedad, trad. di P. Andrés Ibáñez, in “Jueces para la democracia”, n. 83, julio 2015, 5-12 e Per la separazione dei partiti dallo Stato, in “Democrazia e diritto”, Male italicum, 2015, n.1, 7-14. Per una più sistematica argomentazione del principio della separazione tra partiti e istituzioni pubbliche, rinvio ai miei Principia iuris. Teoria del diritto e della democrazia, vol.II, Teoria della democrazia, Laterza, Roma-Bari, 2007, § 14.8, 190-192; Poteri selvaggi. La crisi della democrazia italiana, Laterza, Roma-Bari, 2011, §§ 4.2 e 4.3, 66-75; La democrazia attraverso i diritti. Il costituzionalismo garantista come modello teorico e come progetto politico, Laterza, Roma-Bari, 2013, 194-201.

 


Ultimo aggiornamento : 10-04-2016 20:45

   
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