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Bell'articolo di Claudio Tani sull'art. 81
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Scritto da Franco Calamida, 19-11-2014 15:05

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Pubblicato in : La costruzione della sinistra, La costruzione della sinistra


Merita una attenta lettura , in particolare da parte di chi è impegnato nella raccolta di firme contro il "pareggio di bilancio " in Costituzione.

SEMINARIO 15.11.2014

COSTITUZIONE, DEMOCRAZIA E DIRITTI

LA RIFORMA DELL’ART. 81 DELLA COSTITUZIONE

(versione provvisoria)

L’analisi del nuovo art. 81 Cost. riguarda questioni storiche, classificazioni teoriche sulla materia e sulla funzione della legge di bilancio (se atto di approvazione, di autorizzazione, di controllo o di indirizzo) e questioni relative al rapporto tra Governo e Parlamento, con riguardo in special modo al tema cruciale del riconoscimento del potere parlamentare in materia di spesa.

1) Profilo storico - Considerazioni di massima.

In sede costituente la discussione nella Commissione dei 75 su quello che sarebbe diventato l’art. 81 fu assai rapida in generale. L’unico approfondimento si ebbe su quello che sarebbe diventato il quarto comma, che originariamente era stato inserito come un distinto articolo relativo alla spettanza dell’azione legislativa.

Fu Einaudi nella sottocommissione del 24 ottobre 1946 a rilevare “l’opportunità di limitare al governo l’iniziativa in materia di bilancio, negandola ai membri delle due Camere”, ma fu poi lo stesso Einaudi a suggerire la soluzione subordinata, che fu appoggiata da Mortati, di obbligare i parlamentari ad accompagnare le loro proposte di legge comportanti spese “con la proposta di copertura”, affinché “la proposta abbia un impronta di serietà”. Furono poi di fatto insieme Mortati, Vanoni ed Einaudi a proporre la formula secondo cui “le leggi le quali importano maggiori oneri finanziari devono provvedere ai mezzi finanziari per fronteggiarli”.

Questa formulazione fu però contestata da Perassi che obiettò che inserendo una tale formulazione in una costituzione rigida si sarebbe corso il pericolo di “invalidare ogni legge che non rispondesse all’esigenza di provvedere, accanto alla spesa, il mezzo per fronteggiarla”.

Si arrivò così alla soluzione di compromesso di Bozzi che riprendeva la lettura dell’art. 43, comma 3, della legge sulla contabilità dello Stato allora vigente (e sino al 1978) R.D. n. 2440/1923, il quale stabiliva che “nelle proposte di nuove e maggiori spese occorrenti dopo l’approvazione del bilancio devono essere indicati i mezzi per farvi fronte”.

E fu così che (allora era l’art. 77 del progetto di Costituzione) in sottocommissione venne inserito nel testo finale del quarto comma dell’art. 81, vigente sino alla modifica con la legge Costituzionale n. 1/2012.

Quale era la “ratio” prima della riforma del 2012 ?

Come si è detto non furono tanto gli altri commi dell’art. 81 a suscitare il maggior dibattito, quanto proprio il quarto comma.

La ragione, ad avviso di chi scrive, può essere individuata nel fatto che tale disposizione costituiva il nodo principale sotto diversi aspetti.

Per esempio, la copertura finanziaria doveva essere indicata anche per le leggi che importano minori entrate ? La risposta, posto che minori entrate non significano minor fabbisogno, fu positiva sia sul piano legislativo (L. 468/1978 e L. 362/1988) sia della dottrina (Onida), sia della giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale n. 9/1958).

Col tempo si è poi tentato di pervenire ad un catalogo dei modi e dei metodi di copertura finanziaria costituzionalmente corretti.

Molti furono i tentativi in proposito: la sentenza n. 1/1966 della Corte Costituzionale legittimò la prassi dell’epoca secondo cui alle nuove spese si poteva far fronte con l’emissione di prestiti; un’elencazione tassativa di carattere generale, raggiunta con la L. 362/1988 che introduceva l’art. 11 ter, 1 comma, della L. 468/1978 (fondo speciale, riduzione di spesa, maggiori entrate che però non potevano andare a coprire le spese correnti se si trattava di entrate in conto capitale) e una quarta modalità, quella c.d. su “capitolo” originariamente ammessa nel 1988 ma poi vietata dal 1996.

Comunque in assemblea plenaria le modifiche al testo complessivo dell’art. 77 del progetto di costituzione furono limitate e la più rilevante fu quella al secondo comma del democristiano Bertone diretta a limitare l’esercizio provvisorio per periodi non superiori “complessivamente” a quattro mesi, invece che “una sola volta e per un periodo non superiore a quattro mesi”.

Secondo il proponente così si sarebbe eliminato l’incoraggiamento a chiedere autorizzazioni per esercizi provvisori per un tempo più lungo del necessario.

Un altro aspetto, rilevato dal socialista Buffoni, ma che venne respinto era quello dell’emendabilità della legge di bilancio: il terzo comma dell’art. 77 (ora art. 81) che prescriveva che con la legge di bilancio non si potevano stabilire nuovi tributi e nuove spese (ora abrogato), In proposito il Presidente della Commissione del 75, Ruini, precisò che “il bilancio deve essere un bilancio e non deve diventare un'altra cosa, prestandosi a sorprese e abusi”.

D’altronde ciò non sarebbe stato di ostacolo a che il bilancio potesse essere modificato “nei limiti delle leggi tributarie e di autorizzazione di spese” dato che anche queste si possono modificare, “ma con altre leggi”.

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2) Gli effetti dei nuovi artt. 81 e 97 Cost. sul diritto costituzionale.

Con la legge costituzionale n. 1 del 2012 sono venuti a contatto ancora una volta i temi dell’economia e del diritto sostanziale.

La prima novità è l’abolizione della nozione della legge di bilancio come legge formale, riformando il precedente terzo comma dell’art. 81.

La differenza sta nel fatto che prima della riforma la legge di bilancio era legge formale, nel senso che aveva la forma (e la procedura) di legge, ma non il contenuto, perché con la legge di bilancio non si poteva rinnovare la legislazione vigente. Secondo la dottrina (Sandulli - Manzella) la legge di bilancio era una legge “riassunto”.

La seconda novità è la fissazione degli obiettivi di finanza pubblica, ossia equilibrio dei bilanci della pubblica amministrazione e sostenibilità del debito pubblico.

Viene in gioco, in realtà, non solo il nuovo art. 81 ma anche, forse soprattutto, il nuovo art. 97.

Infatti anche il nuovo art. 97, in particolare il primo comma, è importantissimo perché costituzionalizza il parametro della sostenibilità del debito pubblico e ha conseguenze ordinamentali assai rilevanti nella misura in cui la legge di bilancio è ora legge di diritto sostanziale.

Occorrerebbe chiedersi perché l’enfasi del dibattito si è concentrata quasi soltanto sul problema del pareggio, che in effetti era stato sempre considerato come imposto già dall’originario art. 81, nell’interpretazione che ne aveva dato la Corte Costituzionale anche prima dei trattati europei.

Abbiamo detto che – in tema di obbligo di copertura – sin dai primi anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione (come del resto anche durante il dibattito della Costituente) la discussione ha visto confrontarsi due concezioni diverse.

Alcuni hanno sostenuto che l’obbligo di copertura è funzionale al pareggio di bilancio (e quindi già la stessa “ratio” del testo originario della costituzione); altri che si tratterebbe invece soltanto di un aggravio (procedurale) cui deve adempiere chi propone un onere per la finanza pubblica.

E’ evidente quindi che sono in gioco sia l’economia che il diritto sostanziale.

Sotto il primo aspetto – quello dell’economia –l’importanza della svolta è costituita dalla esplicita costituzionalizzazione degli obiettivi di finanza pubblica; ma anche sotto il versante del diritto sostanziale la legge di bilancio, quale legge sostanziale, ha fatto emergere nettamente che la principale valenza delle scelte giuridico-legislative è ormai soltanto quella finanziaria.

Questa è una prima questione della riforma gravida di conseguenze economiche, giuridiche e politiche.

Come si tenterà di dimostrare tutto lo scenario è cambiato dal momento in cui gli obiettivi finanziari sono stati incorporati nella Costituzione e sono spesso intesi come limite (se non come alternativa) ai diritti fondamentali.

In poche parole il fatto di perseguire un certo tipo di politica finanziaria o un altro, proprio in conseguenza della costituzionalizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, fa sì che d’ora in poi il bilancio diventa uno strumento posto al servizio di obiettivi di merito che non sono più adattabili alle concrete situazioni sociali ed economiche, ma che sono diventati vincolanti e rigidi (in particolare la sostenibilità del debito pubblico).

Le conseguenze sono importantissime per l’incidenza non solo sulla vita delle collettività, ma anche su quella dei singoli cittadini.

Infatti l’ampliamento o il ridimensionamento delle aspettative, sia individuali che collettive, a questo punto sono dipendenti dall’ampliamento o dal ridimensionamento degli obiettivi di finanza pubblica, o meglio dal fatto di perseguire un certo tipo o un altro di politica finanziaria.

La principale riforma costituzionale così è già stata fatta e tutte le altre che oggi sono sullo scenario politico si presentano come serventi all’obiettivo prioritario, che non è la tutela dei diritti e delle aspettative dei singoli e delle collettività, ma è il risultato del bilancio nel suo complesso.

E’ quindi in gioco il rapporto Stato – cittadino.

Si pensi al fatto che ora la Costituzione, dal punto di vista tecnico – economico, sancisce l’obbligo di tenere conto della variazione tra debito pubblico e prodotto interno lordo (che dipende a sua volta dal differenziale tra tasso d’interesse reale e tasso di crescita, dal saldo primario al raccordo disavanzo – debito).

Ciò significa che d’ora in poi si dovrà tenere conto del fatto che l’obiettivo della sostenibilità del debito (una volta che non si può più fare ricorso al finanziamento monetario e alla manovra sui tassi di interesse) è per forza destinato a dipendere dal tasso di crescita e/o dall’avanzo primario.

Realismo impone che quanto minore sarà la crescita, tanto maggiore sarà la pressione dal lato del debito sull’avanzo primario in termini di aggiustamento; ma a rigore dei nuovi artt. 81, 97 e 119 Cost. la conseguenza è che, ai fini della sostenibilità del debito pubblico e del pareggio di bilancio, il prezzo sarà pagato in termini riduzione, o limitazione (o soppressione) dei diritti individuali per accedere alle risorse pubbliche e quindi ad alcuni servizi anche essenziali, appunto da ridurre in funzione degli obiettivi di finanza pubblica contemplati dalla legge di bilancio.

Sono proprio le diverse soluzioni di questi problemi schematicamente enunciati che sul piano del diritto costituzionale, decidono del ruolo finanziario dello Stato nella società e del rapporto Stato – cittadino e cioè, in buona sostanza, a chi appartiene la sovranità.

Vediamo separatamente le due questioni.

La prima riguarda il rapporto Stato – cittadino.

Sotto questo profilo la principale preoccupazione del Costituente risultò essere stata quella per cui – secondo l’impostazione in base alla quale con gli stanziamenti di bilancio non si potevano modificare leggi – l’unico vincolo, al fine di non peggiorare gli equilibri finanziari nella fase di decisione, era l’obbligo di copertura.

L’ispirazione culturale e giuridica di una tale impostazione del rapporto tra legge di bilancio e le altre leggi era quella di una legge di bilancio funzionalmente limitata, nel senso che essa era solo funzionale a evitare l’approvazione di leggi comportanti spesa senza indicazione di copertura e in questo senso l’obbligo di pareggio, se non esplicitato, era però evidente.

Ora la prospettiva è cambiata perché dal momento in cui la legge di bilancio è legge di diritto sostanziale l’impostazione precedente è stata capovolta, con rilevanti conseguenze nel rapporto tra Stato – cittadini e cioè sul problema della sovranità.

Adesso lo Stato attraverso una semplice variazione numerica (lo stanziamento) può influire sul rapporto con il cittadino, senza modificare il congegno normativo della legge di base.

In tal modo l’ultima parola spetterà sempre allo Stato, il quale farà dipendere da una semplice variazione numerica dello stanziamento il livello di impegno e di obbligo nei confronti della controparte cittadino – creditore.

C’è un aspetto assai importante che non sembra che sia stato preso in sufficiente considerazione, proprio per gli aspetti costituzionali.

Le quantità finanziarie che lo Stato mette periodicamente (anno per anno, triennio per triennio, legislatura per legislatura) sono allocate in uno spazio dai confini mobili, dalla cui ampiezza dipenderà la situazione della controparte cittadino; ma la variazione di questo spazio è rimessa agli esecutivi, i quali sono gli unici in grado di monitorare l’andamento nel tempo degli sviluppi finanziari di ogni legge in corso di applicazione (si veda anche l’art. 5 della legge Costituzionale n. 1/2012).

La novità non è nella necessità che ogni decisione legislativa parta dalle quantità di risorse finanziarie messe a disposizione; era così anche alla base della scelta del costituente del 1948 del vecchio art. 81 e del bilancio come legge formale.

La vera novità è che ora le prestazioni dell’operatore pubblico possono essere regolate e rimodellate (in positivo o in negativo) con una semplice determinazione contabile indifferente alla natura della spesa.

Si rafforza così un convincimento. L’ispirazione alla base riforma non solo dell’art. 81, ma anche degli art. 97 e 117 (armonizzazione dei bilanci pubblici) della Costituzione sta in una tendenza che ha due direttive.

La prima è quella già accennata di conferire agli esecutivi tutto il potere di determinare le quantità finanziarie da mettere periodicamente a disposizione.

La seconda è quella tipica della logica della contabilità civilistica-patrimoniale, prescindendo dalla natura della spesa, ciò è dalla natura delle prestazioni che l’operatore pubblico deve erogare.

Al contrario di quanto era concesso sotto i previgenti art. 81 e art. 97, l’equilibrio di bilancio infatti non è più dato dall’indicazione dell’obbligo, per ogni legge che importi nuove e maggiori spese, di indicare i mezzi con cui farvi fronte; ciò avveniva già in via prevalentemente procedimentale e tenuto conto che la legge di bilancio non poteva aggiungere nuove spese o tributi.

Ora invece, poiché la riforma si fonda tutta sulla fissazione degli obiettivi di finanza pubblica e sul parametro della sostenibilità del debito pubblico, è evidente che tutto l’impianto è al servizio del debito pubblico in ogni fase.

Una volta che si è elevato a principio costituzionale (cfr. il nuovo sesto comma dell’art. 81 e il nuovo primo comma dell’art. 97) il vincolo sul debito, ciò significa che è mutato radicalmente l’obiettivo politico della comunità nazionale, che non è più il soddisfacimento dei diritti, anzi di diritti crescenti.

Il problema sorge quando, appunto, si eleva a parametro costituzionale il vincolo sul debito, perché si incide sul rapporto tra le due regole: equilibrio di bilancio e regola del debito.

Infatti se si è in una situazione di tassi di crescita e di inflazione “normali” il vincolo sul debito è meno cogente di quello del pareggio.

Ma se, come ora e per lungo tempo, il tasso di crescita e il P.I.L. sono negativi e si è in una situazione deflattiva, allora il vincolo sul debito agisce in modo stringente e diventa un cappio al collo per raggiungere il pareggio.

Di fatto non è dato sapere quale delle due regole sia la più restrittiva: se quella del vincolo sul debito o quella sul pareggio, come risultanti dal combinato disposto dagli artt. 81 e 97 riformati dalla legge Cost. n. 1/2012.

Qui emerge un problema politico immenso che si può sintetizzare con la formula “i diritti costano” e richiedono risorse economiche, anche in una fase di recessione economica e anzi - per paradosso, ma neanche tanto - forse ancora di più in una fase di recessione economica.

Allora il punto è il rispetto che lo Stato costituzionale deve assicurare al riconoscimento, tutela e promozione privilegiati dei diritti fondamentali, che pongono in gioco i concetti di libertà, sicurezza, dignità, solidarietà economica e sociale.

Di per sé l’equilibrio di bilancio non è in contrasto con il soddisfacimento dei diritti fondamentali.

Il problema è quello della verifica degli effetti di ciascuno dei due vincoli costituzionali introdotti dalla riforma del 2012.

A seconda del variare delle circostanze e della situazione economica ciascuno dei due è in grado di produrre effetti più incisivi.

Si dovrebbe porre particolare attenzione al nuovo secondo comma dell’art. 81 Cost. per rendersi conto che l’obiettivo della sostenibilità del debito pubblico (di cui al successivo art. 97 come modificato) ha una portata di medio – lungo termine, che però sembrerebbe che potrebbe essere revisionata al verificarsi di eventi eccezionali allo scopo di consentire il ricorso all’indebitamento.

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3) Il disegno politico – costituzionale alla base della riforma del 2012.

Da quanto sinora considerato emerge forte l’impressione che il modello di teoria economica sottostante alla riforma del 2012, con l’elevazione al rango costituzionale dei due vincoli (pareggio di bilancio e sostenibilità del debito), sia stato assunto non per trovare un modo per alimentare le risorse finanziarie pubbliche per soddisfare i diritti fondamentali, ma proprio per limitare i diritti per accedere alle ricorse finanziarie pubbliche.

Come si vede entrano in gioco questioni delicate sia dal punto di vista economico, sia dal punto di vista giuridico e politico.

Tali questioni riguardano il rapporto vincoli finanziari / restrizioni delle aspettative e alla fine compressione dei diritti e tale rapporto è affrontato in modo diverso dal mondo giuridico e da quello economico.

I giuristi si sono posti il problema della “legittimità” delle nuove norme costituzionali rispetto ai principi fondamentali.

Si dovrebbe aprire però un nuovo capitolo: stabilità contro sviluppo o sviluppo attraverso la stabilità.

A ben vedere è un dibattito in corso, non solo in Italia, a partire dagli anni ottanta, quando più evidente e stridente è diventata la diversità di impostazione – ideologica – tra i Trattati e il nostro modello costituzionale di politica economica.

Il sistema costituzionale italiano è di chiaro stampo sociale e tutto lo sviluppo economico, sino appunto alla fine degli anni ottanta, si è fondato su una forte economia mista che ha visto un ruolo attivo, in tutti i settori, dell’operatore pubblico, con formule miste varie, di diretto intervento o di finanziamento.

Al contrario il modello europeo trasfuso nei Trattati è rigorosamente mercantilista ed è quello che il legislatore del 2012 ha posto alla base della riforma dell’art. 81 e dell’art. 97.

La rivoluzione è storica rispetto al modello costituzionale del 1947, che almeno dal punto di vista giuridico ha retto fino alla riforma del 2012.

E’ ben vero che dal punto di vista economico il modello costituzionale era già di fatto incrinato dai Trattati e dalla ispirazione mercantilistica dell’Unione, ma con la riforma del 2012 si è verificato l’adeguamento definitivo giuridico-costituzionale al modello ispiratore dei Trattati.

Del resto ciò corrisponde a un disegno politico – costituzionale preciso.

Tutti sappiamo che l’ordinamento italiano – almeno sinora e non si sa per quanto tempo ancora – è stato caratterizzato dalla centralità del Parlamento, considerato come l’interprete e il realizzatore della sovranità popolare che si esprime (o dovrebbe esprimersi) nell’elezione diretta, mentre le istituzioni europee hanno costretto gli Stati a spostare il baricentro decisionale negli esecutivi.

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4) Conclusione provvisoria.

A ben riflettere, siamo ormai in un ordinamento costituzionale già profondamente cambiato, se non sconvolto.

La combinazione tra riforme elettorali tendente a mettere i partiti al riparo dal principio di rappresentanza e riforma degli artt. 81 e 97 si presenta come un punto di svolta importantissimo, poiché realizza il disegno neoliberista e mercantilista al massimo livello dell’ordinamento costituzionale.

Da un lato vi è stato (e vi sarà ancora: italicum) un sistema elettorale che, mettendo i partiti al riparo dal principio di rappresentanza, ha spostato il baricentro politico sugli esecutivi; dall’altro lato vi è la riforma costituzionale che a sua volta, in piena sintonia, ha spostato sugli esecutivi ogni potere decisionale di modulazione della spesa, soggetta ai vincoli esterni stabiliti dal mondo finanziario e dall’Unione Europea (equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito) e ha sottratto al Parlamento (cioè alla sovranità popolare) ogni decisione della politica economica.

Vi è comunque un altro aspetto generale che viene alla luce dell’analisi giuridica dei nuovi articoli 81 e 97 riformati e riguarda il rapporto pubblico-privato e che dipenderà dell’evoluzione che nei prossimi anni (almeno nel medio periodo) avrà subito il rapporto tra stabilità e sviluppo; cioè quale realtà si presenterà, quale modello economico si sarà sviluppato sotto i nuovi vincoli costituzionali.

Da quanto fin qui sommariamente esposto emerge che, in verità, il nuovo modello costituzionale risultante dalle norme commentate è già il risultato del nuovo modello economico-mercantilista, che si è affermato e che ha trovato nella riforma del 2012 soltanto la definitiva sanzione al più alto livello normativo.

Per dirla in poche parole, oggi la tutela dei diritti fondamentali è messa in pericolo non perché “finanziariamente condizionata” (che è una nozione antica), ma perché è saltato il contemperamento tra i principi e le altre parti della Costituzione. E’ venuto a mancare l’equilibrio tra i principi fondamentali e l’ordinamento della Repubblica: per esempio la parte II, art. 55 e segg. su composizione e ruolo del Parlamento; formazione delle leggi; leggi di sistema come la legge elettorale; ruolo della finanza pubblica.

Sul problema dell’equilibrio tra i principi e le altre parti della Costituzione è significativo, per esempio, che i primi tentativi di riforma costituzionale in materia di finanza pubblica rapportassero i vincoli all’art. 53 e non all’art. 81; perché quello appariva il cuore del problema (il concorso alle spese pubbliche in ragione della capacità contributiva e la progressività del sistema tributario).

La via della riforma degli art. 81 e 97 (che è apparsa oggettivamente come imposta dai Trattati e dai vincoli europei) è però quella che ha messo in pericolo anche la tenuta dei principi fondamentali che hanno costituito fino alla fine degli anni ottanta non una gabbia, ma la base giuridica costituzionale per la crescita sia della democrazia che dell’economia.

Ma questa è un’altra e ben più complessa e lunga storia.

Claudio Tani


Ultimo aggiornamento : 19-11-2014 15:05

   
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